I OSK 1651/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 366/11 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 366/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. [...]) oddalił skargę oraz przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. W.S. zwrócił się do Wójta Gminy Klembów na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o wydanie odpisu zarządzenia tego Wójta nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2007 r. wraz z odpisem wszelkich załączników. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] września 2011 r., poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane zarządzenie nie figuruje w rejestrze zarządzeń wydanych przez Wójta. W skardze na bezczynność organu, wnioskodawca wnosił o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia ww. żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i stwierdzenie rażącego naruszenia przez organ prawa w oparciu o art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podał, że zwrócił się do organu o wydanie odpisu uchwały Rady Gminy Klembów nr IX/36/07 z dnia 23 maja 2007 r. wraz z odpisem wszelkich załączników i mimo upływu ustawowego terminu organ nie wydał żądanej informacji. Nie odmówił również jej wydania w wymaganej formie decyzji administracyjnej, co rażąco narusza prawo i uzasadnia wniosek o wymierzenie grzywny. Wobec powtarzających się bezprawnych zachowań organu, skarżący wnosił o skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 155 § 1 p.p.s.a. i poinformowanie o fakcie powtarzających się istotnych naruszeniach prawa zwierzchnie organy nadzoru. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie bądź odrzucenie podniósł, że skarżący żądał wydania zarządzenia Wójta, a nie uchwały Rady Gminy o tym numerze. Na tak sformułowany wniosek organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2011 r. W piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2012 r. skarżący podtrzymał żądania skargi, a z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał, że organ nie pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej, wnosił o umorzenie postępowania w sprawie, powołując w tym zakresie uchwałę 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Rozpoznając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dalej Sąd podniósł, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, iż realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2, po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto (ust. 2) związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne, po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Bezczynność w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że podmiot obowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w zakresie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia w sytuacji, gdy owa informacja publiczna znajduje się w jego posiadaniu. W sytuacji, gdy organ nie posiada żądanej informacji, nie można zobowiązać go do jej udzielenia. Sąd pierwszej instancji analizując skargę na bezczynność w zakresie wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011 r. uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ z okoliczności sprawy wynika, że organ nie wydał zarządzenia o wskazanym numerze i tym samym nie był zobowiązany do jego udostępnienia skarżącemu. O powyższym skarżący został poinformowany pismem organu z dnia [...] września 2011 r. i w tym samym dniu do niego skierowanym. Uznać zatem należało, że jeszcze przed złożeniem skargi na bezczynność organu, organ odpowiedział na wniosek skarżącego i tym samym, pomimo, że nastąpiło to z nieznacznym uchybieniem ustawowego terminu, przestał tkwić w bezczynności. Bezczynność następuje bowiem wówczas gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie konkretnej informacji. Sąd podkreślił też, że skutki nieprawidłowo sformułowanego wniosku obciążają skarżącego. Treść wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. była jednoznaczna – skarżący domagał się odpisu konkretnego zarządzenia Wójta. I na tak określone żądanie organ odpowiedział w piśmie z dnia [...] września 2011 r. Organ nie był obowiązany do wyjaśnienia czy też precyzowania treści wniosku, zwłaszcza gdy zważy się, że skarżący może wystąpić ponownie do organu z żądaniem udostępnienia prawidłowo określonej informacji publicznej, którą jest, co wynika dopiero ze skargi, uchwała Rady Gminy Klembów. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił też, że nie umorzył postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła sytuacja jakiej dotyczy przywołana przez skarżącego uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r. Istotne jest bowiem czy organ pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ odpowiedział na wniosek skarżącego dzień przed wniesieniem skargi, co oznacza, że skarga była bezzasadna, a nie że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S., zaskarżając go w punkcie 1. dotyczącym oddalenia skargi. Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że organ nie jest zobowiązany do wyjaśnienia treści złożonego wniosku; art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie pominął przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, odsyłające do stosowania przepisów k.p.a. Powołano się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., w myśl którego "Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji". Skoro zatem w procesie rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zastosowanie znajdą przepisy k.p.a., to tym samym zastosowanie znajdą podstawowe zasady z tego kodeksu. Skarżący kasacyjnie zwrócił przy tym uwagę na zasadę wynikającą z treści art. 7 k.p.a. Dalej wskazano, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wskazał, iż domaga się odpisu zarządzenia Wójta nr [...]. Nie przesądzało to wcale o niemożliwości realizacji tego wniosku, z tej chociażby prostej przyczyny, że wniosek dotyczył "zarządzenia" w przedmiocie zmian w budżecie gminy na 2007 rok, a akt taki może w sposób oczywisty podjąć jedynie Rada Gminy, a wiedzę o tym ma zarówno Wójt, jak i Rada Gminy. Innymi słowy, błąd wnioskodawcy został przez organ wykorzystany do nieudzielania żądanej informacji. Sam organ w odpowiedzi na skargę podniósł, iż skarżący błędnie wnosił o pilne wydanie mu odpisów zarządzenia Wójta nr [...] z dnia [...] maja 2007. Jeśli zatem zdaniem organu W. S. "błędnie wnosił", to organ - w świetle przywołanego przepisu art. 7 k.p.a. - winien był ustalić faktyczny, prawidłowy przedmiot żądania. W. S. podniósł też, że ustawa nie przewiduje konstrukcji "nieznacznego uchybienia terminu", zakreślając organowi nieprzekraczalny termin na udzielenie informacji, wynoszący 14 dni. Niedochowanie tego terminu statuuje bezczynność organu. Wskazał, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organ nie udzielił odpowiedzi skarżącemu w dniu [...] września 2011 r., co wynika wprost z datownika odciśniętego na dowodzie doręczenia przesyłki skierowanej do skarżącego: widnieje tam bowiem data 8 września 2011 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać wypadnie, że w świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił bowiem Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że organ nie jest zobowiązany do wyjaśnienia treści złożonego wniosku, a ponadto art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi. Z takim stanowiskiem zgodzić się nie można. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z kolei w myśl art. 16 ust. 2 omawianej ustawy do decyzji tych stosuje się przepisy k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do wydania decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Brak było też przesłanek, aby uznać po stronie organu, że istnieje obowiązek wydania takiej decyzji. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało zainicjowane przez W. S. poprzez wniesienie żądania wydania odpisu zarządzenia Wójta Gminy Klembów, którego to zarządzenia Wójt nigdy nie wydał. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ nie miał w takiej sytuacji obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie naruszył art. 7 k.p.a. Wniosek był bowiem kompletny, zawierał precyzyjnie sformułowane żądanie, a ponadto wskazywał na konkretny dokument, którego udostępnienia domagał się wnioskodawca. Za prawidłową należy zatem uznać konstatację Sądu pierwszej instancji, że w takiej sytuacji udzielenie wnioskodawcy pisemnej informacji o nie istnieniu wnioskowanego zarządzenia czyni niezasadnym zarzut pozostawania przez organ w bezczynności. Nic zresztą nie stało na przeszkodzie, aby wnioskodawca w momencie, kiedy zorientował się o swojej omyłce ponowił żądanie udostępnienia informacji publicznej prawidłowo oznaczając wnioskowany przez siebie akt organu gminy. Z pewnością jego konstytucyjne uprawnienie do uzyskania informacji publicznej zostałoby wówczas zrealizowane znacznie szybciej, aniżeli w drodze kwestionowania bezczynności organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W świetle powyższego, skoro organ nie wydawał decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, ani też nie był do wydania takich decyzji zobowiązany, to w sprawie nie znajdował zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy, co czyni bezzasadnym zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócił też uwagę, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji organ nie udzielił mu odpowiedzi w dniu [...] września 2011 r., co wynika wprost z datownika odciśniętego na dowodzie doręczenia przesyłki skierowanej do skarżącego: widnieje tam bowiem data 8 września 2011 roku. W tej kwestii podniósł, że ustawa nie przewiduje konstrukcji "nieznacznego uchybienia terminu". Jakkolwiek zgodzić się przyjdzie z tymi twierdzeniami, to jednak w skardze kasacyjnej nie został sformułowany zarzut naruszenia konkretnego przepisu prawa przez takie działanie, co w świetle poczynionych na wstępie niniejszych rozważań uwag uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę w tym zakresie. Zauważyć jednak przyjdzie, że naruszenie terminu określonego w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłoby stanowić usprawiedliwiony zarzut kasacji jedynie wówczas, gdy autor skargi kasacyjnej wykazałby, że tego rodzaju naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera. Konsekwencją powyższych rozważań jest również i to, że nie może zasługiwać na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Sąd pierwszej prawidłowo bowiem zastosował ten przepis powołując go jako podstawę swojego rozstrzygnięcia, albowiem rozpoznawana skarga zasadnie nie została przez ten Sąd uwzględniona. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie orzeczono pomimo stosownego wniosku w tym przedmiocie, albowiem orzekanie w tym zakresie należy do właściwości Sądu pierwszej instancji.