I OSK 988/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1475/11 w sprawie ze skargi J. M. i A. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1475/11, oddalił skargę A. J. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: orzeczeniem z dnia [...] lipca 1965 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. K., na podstawie art. 1 – 5, art. 20 – 22, art. 30 i 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w K. w gm. kat. C. W. oznaczonych Lwh 177, L kat.nr 297/2 o pow. 229,40 m2, nr 298/17 o pow. 2 650,60 m2, dla których była prowadzona księga wieczysta Kw [...] oraz nr 298/48 o pow. 8765 m2 z której wywłaszczono 3371 m2, dla której była prowadzona księga wieczysta Kw [...] stanowiących współwłasność J. J., Z. J. oraz J. M. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa "Miasteczka Studenckiego". Po rozpatrzeniu odwołania J. M., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] września 1966 r., nr [...], utrzymała w mocy wskazane wyżej orzeczenie z tą zmianą, że w pkt 17 orzeczenia, jako właściciela w 2/6 części nieruchomości wskazano J. Z. M. Odszkodowanie za wywłaszczony grunt w wysokości 22.503,60 zł zostało przyznane odrębnym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] października 1966 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1967 nr [...]. A. J. i J. Z. M. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia [...] lipca 1965 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1966 r. podnosząc, że wydane zostały one z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera uregulowań dotyczących ustalenia wysokości i terminu zapłaty odszkodowania (art. 23 ust. 2 ustawy), a rozstrzygnięcie odszkodowawcze wydano po upływie roku od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji wywłaszczeniowych. A. J. i J. M. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc zarzut braku uczestnictwa małoletniego współwłaściciela w postępowaniu wywłaszczeniowym, braku wystąpienia przez organ wywłaszczeniowy do sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla ochrony interesów małoletniego, braku rokowań jak również braku umocowania dla osoby podpisującej decyzję. Jednocześnie wskazano na rażące naruszenie przepisów ustawy przy ustalaniu odszkodowania. Rozpatrując ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. uznając, że budowa miasteczka akademickiego (cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości) mieści się w pojęciu użyteczności publicznej. Minister Infrastruktury wskazał, że w niniejszej sprawie rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu, zatem organ uznał, że przesłanki z art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. także zostały spełnione. Organ wskazał, że J. M. umową darowizny z dnia 2 marca 1960 r. darował swoje udziały w nieruchomości małoletniemu synowi J. Z. M. Organ odwoławczy skorygował osobę współwłaściciela poprzez wskazanie J. Z. M. w miejsce J. M. Wobec tego organ uznał, że udział J. M. w postępowaniu mógł być traktowany jako udział przedstawiciela ustawowego małoletniego J. Z. M., który w chwili wywłaszczenia miał 10 lat, a zatem nie mógł sam reprezentować swoich interesów. W ocenie Ministra nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżących odnoszący się do obowiązku powołania kuratora, gdyż małoletni J. Z. M. mógł być skutecznie reprezentowany przez rodziców jako przedstawicieli ustawowych. Również zarzut odnoszący się do braku umocowania przez osobę podpisującą decyzję Minister uznał za niezasadny. W odniesieniu do zarzutów błędnej wysokości odszkodowania i terminu jego wypłaty organ nadzorczy stwierdził, iż przedmiotem niniejszego postępowania zgodnie z wnioskiem stron jest ocena legalności decyzji wywłaszczeniowych, a nie odszkodowawczych, a organ administracji nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Wobec tego Minister Infrastruktury uznał, że organ wywłaszczeniowy nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, jak również nie stwierdzono, by badane orzeczenie naruszyło pozostałe przesłanki art. 156 § 1 k.p.a. Na tę decyzję J. M. i A. J. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że organ nie ustalił, czy w kwestionowanym postępowaniu faktycznie miały miejsce rokowania, a nawet gdyby przyjąć, że miały one miejsce, to nie brał w nich udziału skarżący J. M., wobec którego postępowanie toczyło się na etapie odwoławczym od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania Akademia Górniczo-Hutnicza im. Stanisława Staszica w K. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1475/11, oddalając skargę A. J. i J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. przyznał, że w istocie w aktach sprawy brakuje oferty nabycia przedmiotowej nieruchomości, jednak z wniosku o wywłaszczenie wynika, że do zawarcia umowy przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości nie doszło, gdyż właściciele albo nie wyrazili zgody, albo w ogóle nie odpowiedzieli na ofertę. Sąd podał ponadto, że do wniosku o wywłaszczenie jako załącznik wykazane zostały oferty dotyczące nabycia nieruchomości. Również w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego stwierdzono, iż starania przeprowadzane przez Akademię Górniczo – Hutniczą odnośnie nabycia nieruchomości od właścicieli w drodze dobrowolnej umowy nie dały rezultatu. W ocenie Sądu, zważywszy na upływ kilkudziesięciu lat od wywłaszczenia, brak dokumentu dotyczącego rokowań na temat wykupu nieruchomości nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących wadliwości decyzji odszkodowawczej, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie mogą one wpływać na ocenę prawidłowości kwestionowanego orzeczenia wywłaszczeniowego, gdyż decyzja odszkodowawcza nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego obowiązywała ustawa z dnia 27 czerwca 1950 r. kodeks rodzinny (Dz. U. Nr 34, poz. 308), zgodnie z którym każde z rodziców było przedstawicielem ustawowym dzieci, które pozostawały pod ich wspólną władzą rodzicielską. Zatem udział J. M. w postępowaniu mógł być traktowany jako udział przedstawiciela ustawowego małoletniego, który nie mógł, mając lat 10 reprezentować swoich interesów w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wskazano, że J. M. działając w imieniu małoletniego syna J. Z. M. skutecznie odwołał się od orzeczenia z dnia [...] lipca 1965 r., a organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] września 1966 r. skorygował osobę współwłaściciela nieruchomości poprzez wskazanie J. Z. M. w miejsce J. M. Odnosząc się do zarzutu skargi o nie wskazaniu w orzeczeniu wywłaszczeniowym faktu działania z upoważnienia organu, Sąd podzielił stanowisko organu, że kierownik oddziału mógł posiadać uprawnienie do podpisania decyzji. Niepowołanie się na upoważnienie nie pociąga za sobą – w ocenie Sądu –skutku w postaci nieważności, czy też uchylenia decyzji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. skargę kasacyjną złożyli A. J. i J. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest: a) art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w oparciu o naruszenie przez organy przepisów postępowania, które polegało na nie wyjaśnieniu okoliczności, czy w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. oraz decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] września 1966 r. prowadzone były rokowania, a tym samym nie ustalenie okoliczności faktycznej istotnej dla oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności powyższych decyzji; b) art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy w związku z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zawierający wzmianki o prowadzeniu rokowań z właścicielami, może prowadzić do przyjęcia, że rokowania były faktycznie prowadzone, mimo, iż w aktach sprawy nie ma jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, że rokowania te były prowadzone. Błędnie też przyjęto, że akta w pozostałym zakresie nie zawierają żadnych innych braków. Ta ocena materiału dowodowego doprowadziła do błędnego przyjęcia, że nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1965 r. oraz decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] września 1966 r. o wywłaszczeniu nieruchomości; 2) przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 § 1 w związku z art. 151 i art. 145 § 1pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r., poprzez ich błędne zastosowanie i w efekcie ustalenie, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji ze względu na istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1965 r. oraz decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] września 1966r. o wywłaszczeniu nieruchomości, mimo, iż postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem rokowań z osobami, które w chwili prowadzenia postępowania oraz w chwili wydawania decyzji w sprawie były właścicielami wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej raz jeszcze podkreślono, że w niniejszej sprawie rokowania nie zostały przeprowadzone, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Akademia Górniczo – Hutnicza im. Stanisława Staszica, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniosła o jej oddalenie. Wskazano ponadto, że w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego żadna ze stron nie kwestionowała odbycia rokowań. Podniesiono, że nawet, jeśli organ dopuścił się naruszenia prawa, to nie można temu przypisać rażącego charakteru. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administarcyjnymi stwierdzić należy, że w przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie powołanych przepisów tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Ponieważ taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy należy uznać za nieusprawiedliwiony. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 powołanej ustawy, gdyż zaskarżony wyrok spełnia przesłanki określone w tych przepisach. Wskazać należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obejmuje naruszenie nie tylko przepisów prawa materialnego ale także i procesowego lub przepisów kompetencyjnych (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Warszawa 2004 str. 727). Strona skarżąca jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak: wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Podkreślić przy tym należy, że organ administracyjny prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak to czyni w postępowaniu odwoławczym. Sąd pierwszej instancji dokonując następnie kontroli wydanego przez organ rozstrzygnięcia, dokonuje jej w takim samym zakresie, to jest bada, czy organ dobrze ustalił, iż w sprawie zachodzą (bądź nie) przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie bada zatem sprawy merytorycznie, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie, o jakim mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa, dokonując jedynie kontroli legalności ostatecznej decyzji administracyjnej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem kontrola Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do oceny, czy organ prawidłowo przeprowadził postępowanie nadzorcze i czy wydana w wyniku tego postępowania decyzja odpowiada prawu. Zaznaczyć przy tym należy, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w niniejszej spawie była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości. Zaś skarga kasacyjna domaga się stwierdzenia nieważności tejże decyzji ze względu na naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. O rażącym naruszeniu tego przepisu można mówić wówczas, gdyby przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w ogóle zaniechano wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że fakt, iż w jej aktach brakuje oferty nabycia przedmiotowej nieruchomości nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ, gdyż – jak wynika z treści wniosku o wywłaszczenie – oferty do niego zostały załączone, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Zaznaczyć przy tym należy, że od daty wywłaszczenia upłynęło kilkadziesiąt lat. Z akt sprawy wynika, że strony odwoływały się od decyzji wywłaszczeniowej w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Wskazywały na wydzielenie działki zamiennej, nie podkreślały, że nie zostały przeprowadzone rokowania. W takiej zatem sytuacji – oraz wobec treści wniosku o wywłaszczenie – nie można przyjąć, aby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.