II SAB/Po 67/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Starosty G. w przedmiocie lokalizacji drogi oddala skargę Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 23 września 2011 r. J. A., reprezentowany przez radcę prawnego G. W., zwrócił się do sądu o stwierdzenie bezczynności Starosty G. w przedmiocie nie wydania decyzji o warunkach lokalizacji drogi oraz nie uzgodnienia lub nie ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną. Uzasadniając powyższą skargę wskazano, że pismem z dnia (...) stycznia 2010 r. Starosta poinformował skarżącego, iż Zarząd Powiatu G. zobowiązał Wydział Architektury Budownictwa i Gospodarki Nieruchomościami do niezwłocznego podjęcia czynności zmierzających do wykupu gruntów od J. A., jednakże do dnia wniesienia skargi Starosta G. nie wydał stosownej decyzji. Równocześnie skarżący wskazał, iż wyczerpał przysługujący mu tryb odwoławczy, gdyż zażaleniem z dnia (...) czerwca 2011 r. zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wyznaczenie organowi terminu do zakończenia sprawy. Pismem z dnia (...) sierpnia 2011 r. został poinformowany, że zażalenie nie zostanie rozpatrzone do dnia (...) września 2011 r. Odpowiadając na powyższą skargę Starosta G. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie o jej oddalenie. Jak wskazano, pismem z dnia (...) października 2009 r. skarżący złożył do Powiatowego Zarządu Dróg w G. pismo informujące, że na części nieruchomości stanowiącej jego własność trwa inwestycja polegająca na budowie chodnika. Pismo powyższe zostało przekazane do Starostwa Powiatowego, jako organu właściwego w sprawie. W prowadzonym następnie postępowaniu mającym na celu nabycie nieruchomości należącej do skarżącego Powiat G., Zarząd Powiatu oraz Rada Powiatu podjęły stosowne uchwały o wyrażeniu zgody na jej nabycie. Prowadzone następnie ze skarżącym negocjacje nie doprowadziły do wykupu nieruchomości, gdyż cena, jakiej on zażądał, przewyższała kwotę ustaloną w sporządzonym na potrzeby prowadzonego postępowania operacie szacunkowym. Okoliczności powyższe przesądzają w opinii organu, iż istotą wniesionej skargi jest żądanie wykupu nieruchomości przez Starostę, które to żądanie stanowi roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, nie podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego żądanie skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, dotyczące stwierdzenia, iż Starosta G. pozostaje w bezczynności w przedmiocie wydania decyzji o warunkach lokalizacji drogi oraz nie uzgodnienia lub nie ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną. Wbrew twierdzeniu organu, żądaniem skarżącego nie jest wyłącznie żądanie stwierdzenia bezczynności w przedmiocie nie wypłacenia odszkodowania za grunty zajęte po drogę, co przesądza o dopuszczalności drogi sądowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż sprawy z zakresu ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), regulujące kwestie związane z wydaniem decyzji o lokalizacji drogi, podlegają sądowej kontroli legalności działań organów administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Inwestycja, w związku z realizacją której skarżący domaga się wypłaty odszkodowania, dotyczy budowy chodnika, który ma przebiegać przez części nieruchomości skarżącego. Przed rozpatrzeniem sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wyłącznie w przypadku, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, do wydania którego obligują go obowiązujące przepisy prawne, a także wtedy, gdy nie dokonuje czynności, które warunkują merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Podkreślenia przy tym wymaga, iż trybie określonym w art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może tylko orzec o obowiązku wydania decyzji w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. Równocześnie w przypadku uznania przez sąd administracyjny, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd powinien skargę na bezczynność oddalić. Warunkiem koniecznym, poprzedzającym możliwość złożenia skargi na bezczynności do sądu administracyjnego, jest uprzednie złożenie zażalenia na bezczynność organu I instancji, do właściwego organu wyższego stopnia, co wynika wprost z art. 37 kpa. Skarżący wyczerpał powyższy tryb, gdyż pismem z dnia (...) czerwca 2011 r., oznaczonym jako zażalenie, zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wyznaczenie Staroście terminu do zakończenia sprawy. Równocześnie, wobec nie otrzymania przez skarżącego odpowiedzi na powyższe pismo pomimo upływu trzydziestodniowego terminu do rozpatrzenia sprawy przez organ wyższej instancji, skarżący był uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wskazuje analiza akt sprawy, Powiatowy Zarząd Dróg w G. wykonuje od 2006 r. roboty związane z budową chodnika w ciągu drogi powiatowej nr (...)(...) – (...) wieś Z. W 2009 r. wykonano nasyp pod chodnik na działce nr (...) należącej do skarżącego, którego to chodnika do dnia dzisiejszego, z uwagi na brak środków finansowych nie zrealizowano (pismo Powiatowego Zarządu Dróg w G. do Starosty G. z dnia (...) stycznia 2010 r. – k. 9 akt administracyjnych). Mając powyższe na względzie Zarząd Powiatu G. zobowiązał Wydział Architektury Budownictwa i Gospodarki Nieruchomościami do niezwłocznego podjęcia czynności zmierzających do wykupu gruntów od J. A. Podjęte następnie działania doprowadziły do podziału nieruchomości nr (...) na nieruchomości o numerach (...) oraz (...) (decyzja Burmistrza M. z dnia (...) września 2010 r. – k. 64 akt administracyjnych), jednakże na skutek braku porozumienia, co do wysokości odszkodowania, działka nr (...) nie została do dnia dzisiejszego wykupiona przez Starostę, na co zwrócił on uwagę w odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie winna zostać wydana decyzja lokalizacyjna, o jakiej mowa w ustawie z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niewątpliwie decyzja, o jakiej mowa w art. 11a powyższej ustawy, normuje kompleksowo kwestie związane z budową dróg publicznych, do których należy uznać również, w świetle art. 4 pkt. 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) chodnik. W szczególności ustawa powyższa reguluje problematykę podziału, przejęcia własności oraz wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne. Zwrócić jednakże należy uwagę, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak również przed Starostą G. nie toczy się obecnie postępowanie w przedmiocie jej wydania. Sąd podkreśla, iż decyzja powyższa może zostać wydana wyłącznie na wniosek właściwego zarządcy drogi, co wynika z art. 11a ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepis powyższy nie pozostawia żadnej wątpliwości, iż postępowanie, o jakim mowa w powyższej ustawie, stanowi co prawda postępowanie wnioskowe, jednakże jedynym organem władnym do wystąpienia do Starosty z wnioskiem o jej wydanie jest zarządca drogi. W przedmiotowej sprawie brak jest powyższego wniosku, gdyż pismo Powiatowego Zarządu Dróg w G. do Starosty G. z dnia (...) stycznia 2010 r., w którym organ wskazał, iż "uważa, że należy wykupić skarpy z działek", w tym z działki nr (...), nie spełnia powyższego wymogu. W konsekwencji skoro postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nigdy nie zostało wszczęte, a z akt sprawy wynika, że z uwagi na brak środków finansowych zaprzestano kontynuowania tej inwestycji, brak jest podstaw do uznania, aby Starosta G. pozostawał w bezczynności w przedmiocie załatwienie przedmiotowej sprawy. Brak podstawy prawnej do stwierdzenia bezczynności dostrzegł również Wojewoda w decyzji z dnia (...) września 2011 r., którą to decyzją rozpoznał zażalenie skarżącego na bezczynności Starosty. Zwrócić należy również uwagę, iż w przedmiotowej sprawie Starosta G. dostrzega konieczność wykupu przedmiotowej działki od skarżącego. Obecnie jedyną kwestią sporną pozostaje wysokość odszkodowania. Kwestia powyższa nie może być jednak przedmiotem sądowej kontroli, o jaką wnosi skarżący. W przypadku działki nr (...) nie doszło bowiem do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a więc nie doszło do przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na rzecz powiatu. Tym samym, jak prawidłowo argumentują organy administracji, wobec braku porozumienia, co do wysokości odszkodowania, roszczenie skarżącego ma w istocie charakter roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, nie podlegającym kontroli sądu administracyjnego, gdyż ustalenie odszkodowania na stanowi następstwa wydania decyzji wywłaszczeniowej. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż Starosta G. rozstrzygając przedmiotową sprawę nie pozostawał w bezczynności. Brak jest bowiem normy prawnej, który obligowałby ten organ do wydania decyzji w przedmiocie wydania decyzji o warunkach lokalizacji drogi jak i do ustalenia odszkodowania za działkę, która do dnia dzisiejszego na przeszła na własność powiatu i stanowi własność skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.