I SA/Wa 1467/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W.K., J.S. i J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu zażalenia W.K., J.S. i J.M. na postanowienie Prezydenta W. z [...] marca 2011 r. nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], przy ul. [...], nr hip. [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] nr hip. [...] stanowiła współwłasność Z. i Z. małżonków K. 17 grudnia 1948 r. i 24 stycznia 1949 r. dawni właściciele złożyli wnioski o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Wnioski powyższe nie zostały do dnia dzisiejszego rozpoznane. Postanowieniem z [...] marca 2011 r. Prezydent W. zawiesił z urzędu (na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 kpa) postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej, do czasu ustalenia następstwa prawnego po J.N. i Z.N. Jednocześnie organ wezwał strony postępowania do wystąpienia do właściwych sądów z wnioskiem o stwierdzenie nabycia praw do spadku po J.N. i Z.N. w terminie 6 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia podano, że J.N. (jeden z następców prawnych dawnego właściciela) zmarł [...] kwietnia 1991 r., a w chwili śmierci był wdowcem. Uprzednio pozostawał w związku małżeńskim z Z.N. (również następcą prawnym dawnego właściciela). Organ przy tym wskazał, że nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu administracyjnym spadkobierców J. i Z. N., albowiem brak jest jakichkolwiek informacji na ich temat. Zatem od rozstrzygnięcia Sądu powszechnego zależy ustalenie wszystkich stron postępowania tj. wszystkich spadkobierców dawnych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Zażalenie na to postanowienie złożyli W.K., J.S. i J.M. podnosząc, że ustalenie spadkobierców czy kuratora spadku nie jest zagadnieniem wstępnym przewidzianym w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W sytuacji gdy nie ma zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie ma również zastosowanie art. 100 § 1 kpa. Wszelkie czynności umożliwiające wydanie decyzji końcowej winien podjąć organ administracji, a nie strony niniejszego postępowania. Ponadto podniesiono, że organ pierwszej instancji nie ustalił, czy spadek po J.N. został objęty, co ma wpływ na dalsze postępowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że : Ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast art. 100 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyn określonych w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawieszając postępowanie na zasadzie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ winien spowodować, aby przed właściwym organem lub sądem zostało wszczęte postępowanie, w którym zostanie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne (vide: wyrok z 2 lipca 1998 r. IV SA 341/97 LEX nr 43232). W ocenie organu do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. wniosków byłych właścicieli hipotecznych nieruchomości położonej przy ul. [...], nr hip. [...] konieczny jest udział wszystkich stron postępowanie. Nie jest wiadomo organowi pierwszej instancji (mimo podjętych działań), kto zgodnie z art. 922 § 1 k.c. wszedł w uprawnienie J.N. i Z.N. następców prawnych poprzednich właścicieli. Zasadnie zatem organ I instancji zawiesił postępowanie i wezwał strony do podjęcia postępowania umożliwiającego dokonanie ustalenia zakresu podmiotowego sprawy. Kolegium wskazało, że jedynie sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia nabycia praw do spadku przez spadkobierców i dokonuje tego w postanowieniu, w którym wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wielkość ich udziałów (art. 677 § 1 k.p.c.). Dopóki więc stosowne postanowienia nie zostaną przedłożone do akt administracyjnych konieczne jest zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu ustalenia kręgu osób uprawnionych do udziału w sprawie. Bowiem jedynie osoby, które wylegitymują się postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielach nieruchomości, będą miały przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ustalenie zaś spadkobierców właścicieli nieruchomości nie jest obowiązkiem organu, gdyż organ nie ma legitymacji czynnej przed sądem powszechnym do wystąpienia z takim wnioskiem. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 29/09). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 30 § 5 kpa organ administracji publicznej może wystąpić do sądu o ustanowienia kuratora nieobjętego spadku dopiero po ustaleniu, że spadkodawca nie żyje i nie ma spadkobierców ustawowych i testamentowych. Organ wyjaśnił, że przepis art. 97 kpa wskazuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, stanowiąc, że organ administracji państwowej "zawiesza postępowanie". Oznacza to, iż w razie wystąpienia jednej ze wskazanych podstaw organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także z urzędu kontrolować, czy w toku postępowanie nie zaistniała taka podstawa. Ustawodawca nie pozostawił organom oceny, czy śmierć strony w toku postępowania administracyjnego ma wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i zastosowanie art. 97 § 1 kpa nie ma charakteru uznaniowego, a stanowi o konieczności zawieszenia postępowania wobec zaistnienia okoliczności zawartych w treści wskazanego przepisu. Tylko wówczas nie zachodzi konieczności zawieszenia postępowania, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie jest możliwe, gdy postępowanie podlega umorzeniu na zasadzie art. 105 kpa, a nadto gdy zachodzą okoliczności z art. 30 § 5 kpa, tj. gdy znany jest zarządca bądź kurator spadku. Na powyższe postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli W.K., J.S. i J.M. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, zarzucając obrazę przepisu art. 97 § 1 pkt 1) kpa w zw. z art. 30 § 5 kpa, art. 34 kpa a także art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że art. 97 § 1 pkt 1 kpa rzeczywiście przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania w razie śmierci strony, ale zawiera też odniesienie do art. 30 § 5 kpa, który to przepis nie przewiduje sytuacji, gdy spadek nie istnieje, a przewiduje sytuację, gdy spadek nie jest objęty. W niniejszej sprawie wiadomo, że spadkodawca zmarł, ale nie wiadomo co się stało ze spadkiem i dlatego zdaniem skarżących art. 30 § 5 kpa ma zastosowanie, a tym samym wyłącza stosowanie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Skarżący wskazali, że gdyby nawet uznać, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa ma w sprawie niniejszej zastosowanie, to w oparciu o ten przepis nie ma zastosowania art. 100 kpa, a zastosowanie ma przepis art. 99 kpa, nakładający nie na strony, a na organ administracji poczynienie niezbędnych kroków dla usunięcia przeszkody. Znajduje to też potwierdzenie w art. 34 § 1 kpa. W ocenie skarżących w sprawie nie ma natomiast zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zagadnienie wstępne, o którym stanowi ten przepis ma charakter prejudycalny. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia tej istotnej przesłanki przez inny organ lub sąd, nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Zagadnieniem wstępnym jest więc kwestia materialno-prawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej i uniemożliwiająca bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia, załatwienie istoty sprawy administracyjnej /wyrok NSA z 8.12.2008 r. II OSK 1559/07 lex nr 513851 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5.05.2008 r. VII SA/Wa 731/08 Lex 5265116, Wyrok WSA w Warszawie z 1.04.2010 IV SA/Wa 1931/09/. Skarżący podnieśli, że kwestia prejudycalna nie może mieć charakteru procesowego, a taki charakter posiada ustanowienie w sprawie kuratora dla strony nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnej w drodze postępowania prowadzonego przez sąd powszechny /Wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 191/08Lex 509605/. Sądowa sprawa w sprawie ustanowienia kuratora nie ma wpływu na wynik sprawy głównej prowadzonej przed organami administracji i nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie skarżących skoro w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, to konieczność wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie dla strony kuratora, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie powołanego wyżej przepisu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaiskrzonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności – z uwagi na zarzuty skargi- należy stwierdzić, że organy zbędnie powołały w podstawach rozstrzygnięcia art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Należało bowiem przytoczyć tylko przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Taką praktykę mnożenia podstaw prawnych Sąd ocenia krytycznie. Wbrew twierdzeniom skargi i treści zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania dwóch podstaw prawnych zawieszenia postępowania. Jest to wprawdzie wada kontrolowanych postanowień, jednakże nie mająca wpływu na treść rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie wniosków dekretowych z 1948 i 1948 r. nie mogłoby się toczyć, a wobec tego konieczne było jego obligatoryjne zawieszenie. Zważyć należy, że uchylenie zaskarżonych postanowień mogłoby nastąpić, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1) pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa). Powołanie przez organ zbędnego przepisu prawa, przy jednoczesnym wskazaniu prawidłowej podstawy prawnej i trafnym rozstrzygnięciu, nie uzasadnia uchylenia postanowienia. Stanowiłoby to naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) ppsa. Jak wyżej zaznaczono, proceduralnym uchybieniem organów jest wskazanie w podstawach prawnych postanowień dwóch przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Tymczasem ustawodawca wskazuje te przesłanki jako niezależne od siebie. Wystąpienie choćby jednej z nich obliguje organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie, do jego zawieszenia z urzędu. W ocenie Sądu niezasadne jest powołanie w podstawach prawnych postanowień przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kpa, który to przepis dotyczy śmierci strony (lub stron). Chodzi więc o taką sytuację, gdy osoba przed śmiercią brała udział w tym postępowaniu i uzyskała status strony. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie z wniosku dekretowego złożonego przez małżonków K. w 1948 r. i 1949 r. brali udział J. i Z. N. Wprawdzie w 1988 r. J.N. złożył pismo, w którym domagał się zwrotu nieruchomości, jednakże pomimo tego w dalszym postępowaniu z wniosku dekretowego małżonków K. nie był on powiadamiany o żadnych czynnościach i nie brał udziału w postępowaniu, co oznacza, że organ nie nadał mu przymiotu strony. Ponadto nigdy nie brała udziału w postępowaniu Z.N. (nie wiadomo nawet kiedy zmarła). Zatem osoby te przed śmiercią nie uzyskały przymiotu strony, a więc powołanie w postanowieniu o zawieszeniu postępowania przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kpa jest niezasadne. Z tych przyczyn zbędne było także przytaczanie przez organ odwoławczy treści przepisu art. 30 § 5 kpa. Nie ma więc w niniejszej sprawie znaczenia kwestia objęcia spadku. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 1 kpa i 30 § 5 kpa, nie mogą być skuteczne. Prawidłowo organy powołały w postanowieniach jako podstawę zawieszenia postępowania przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W zaskarżonym postanowieniu trafnie skonstatowano, że podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie jest ustalenie wszystkich osób, które mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a następnie zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa). Organ ma obowiązek zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa), a po zebraniu dowodów zawiadomienie ich o zakończeniu postępowania. Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich stron postępowania byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym. Już tylko z tych przyczyn organ nie powinien kontynuować postępowania i wydawać decyzji, jeżeli nie znany jest krąg osób posiadających interes prawny w sprawie. Jak to już wyżej wskazano, zawieszone postępowanie dotyczyło rozpoznania wniosku na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) o ustanowienie użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu stronami tego postępowania są byli właściciele przedmiotowego gruntu [...] lub ich następcy prawni. Tylko z udziałem tych podmiotów może być prawidłowo prowadzone postępowanie na podstawie art. 7 dekretu i jedynie w stosunku do tych osób, na postawie tego przepisu, może być ustanowione prawo użytkowania wieczystego (oczywiście po spełnieniu pozostałych przesłanek materialnoprawnych). Następstwo prawne powinno być wykazane stosownym dokumentem, a w przypadku śmieci byłego właściciela powinno to być postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku (lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia, co w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania, jako że spadkobiercy nie są znani). Dlatego wykazanie spadkobrania po byłych współwłaścicielach lub następcach prawnych jest zagadnieniem prejudycjalnym. Stanowi bowiem o tym, czy dana osoba ma interes prawny w rozumieniu art. 7 dekretu w zw. z art. 28 kpa do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony i wobec tego czy dotyczyć jej będzie rozstrzygnięcie w sprawie wniosku dekretowego. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położna w W. przy ul. [...] stanowiła współwłasność Z. i Z. małżonków K., którzy 17 grudnia 1948 r. i 24 stycznia 1949 r. złożyli wnioski o przyznanie prawa własności czasowej. Małżonkowie J. i Z. N., na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z [...] kwietnia 1952 r., nabyli od Z. i W. M. połowę nieruchomości budynkowej wraz z roszczeniami o ustanowienie w odpowiedniej części praw do gruntu na podstawie dekretu [...]. Zbywczynie prawa te w połowie nabyły od małżonków Z. i Z. K. umową sprzedaży z [...] kwietnia 1949 r. zawartą w formie aktu notarialnego. Z kolei notarialną umową sprzedaży i ustanowienia odrębnej własności lokali z [...] maja 1980 r. małżonkowie N. przenieśli ¼ części budynku wraz z prawami i roszczeniami o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz G.S., H. i W. K., M.S., K.C. i J.S. Małżonkowie N. zachowali własność lokalu nr [...] oraz prawa i roszczenia w ¼ części o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie dekretu [...]. Skoro organ rozpatruje wniosek dekretowy złożony przez byłych właścicieli, którzy następnie rozporządzili w drodze czynności prawnych połową przysługujących im praw i roszczeń (ostatecznie nabywcami stali się N., zbywając później połowę swoich praw i roszczeń dekretowych), to w takiej sytuacji udział w postępowaniu powinni brać następcy prawni byłych właścicieli, zarówno z tytułu spadkobrania i z tytułu czynności prawnych. Skoro nabywcy praw – małżonkowie N. zmarli (co bezspornie wynika z odpisu skróconego aktu zgonu J.N.) nie uzyskując statusu strony postępowania, to aby postępowanie mogło się dalej toczyć, konieczne jest ustalenie ich spadkobierców. Tymczasem spadkobiercy ci są nieznani. Dlatego też zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie sprawy i dopóki ta przeszkoda nie zostanie usunięta, to organ nie może kontynuować postępowania. Dopiero przedłożenie postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku umożliwi zawiadomienie następców prawnych o toczącym się postępowaniu i zapewnienie im udziału w sprawie w charakterze strony. Wobec tego ustalenie kręgu osób uprawnionych w rozumieniu art. 7 dekretu do udziału w tym postępowaniu jest kwestią materialno prawną, a nie tylko procesową, jak wskazują skarżący. Wbrew twierdzeniom skargi, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1) pkt 4) kpa są, obok zagadnień materialnoprawnych, także inne okoliczności mające znaczenie prawne (por. wyrok NSA II OSK 1559/07). Niewątpliwie zawieszenie postępowania do czasu wskazania spadkobierców następcy prawnego przeddekretowego właściciela w sprawie z wniosku dekretowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4) kpa. Prawidłowo więc organ zastosował art. 100 § 1 kpa, gdyż to nie organ, a strony postępowania mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku. Albowiem tylko one mają interes w tym stwierdzeniu (por. art. 1025 § 1 kc). Niemożność wezwania spadkobierców następców prawnych byłego właściciela do udziału w postępowaniu istnieje do czasu wydania przez sąd spadku postanowienia o stwierdzeniu praw do spadku. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2000 r. I SA 403/99, lex 55739, Sąd ten uznał, że skoro wnioskodawcy w postępowaniu nie legitymowali się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym właścicielu wywłaszczonych nieruchomości, zagadnienie nabycia spadku przez wnioskodawców było zagadnieniem wstępnym i zaistniała podstawa do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Bez ustalenia wszystkich następców prawnych osób, które nabyły w drodze czynności prawnych udziały w nieruchomości dekretowej albo nabyły udziały w drodze dziedziczenia, nie jest możliwe prawidłowe rozpatrzenie wniosków dekretowych. W świetle powyższych okoliczności chybiony jest zarzut skargi, że w sprawie nie ma zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie zawiesił postępowania w celu wystąpienia do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora, lecz o stwierdzenie praw do spadku. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności, Sąd z mocy art. 151 ppsa skargę oddalił.