II GSK 1622/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1958/11 w sprawie ze skargi A. Ch. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Ch. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: skarżący zawarł z Mazowieckim Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień w zakresie świadczenia w zakładzie/oddziale opiekuńczo – leczniczym psychiatrycznym. Umowa została zawarta na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2011 r., a wartość świadczeń nią objętych wynosiła 4 670 400 zł. W dniu 20 września 2010 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2013 r. na terenie województwa mazowieckiego w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie podstawowym świadczenia opiekuńczo – lecznicze psychiatryczne. Wartość zamówienia w ogłoszeniu została określona jako "nie więcej niż 18 503 260 zł.". W terminie otwartym dla składania ofert skarżący złożył ofertę, którą komisja konkursowa pozostawiła bez rozpoznania. Uznała, że oferta obejmuje ten sam rodzaj i zakres świadczeń, na który posiada już umowę z Funduszem. Wniesiony przez skarżącego protest został uznany za bezzasadny. W dniu 15 grudnia 2010 r. komisja ogłosiła rozstrzygnięcie konkursu ofert, w wyniku, którego zostały wybrane 4 podmioty. Rozstrzygnięcie to stało się przedmiotem odwołania skarżącego, które zostało oddalone decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2011 r.. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że oferta skarżącego została pozostawiona bez rozpoznania z przyczyn określonych w art. 156 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej). Przepis ten stanowi, że w przypadku zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres dłuższy niż rok, świadczeniodawca przez okres obowiązywania umowy nie może ubiegać się o zawarcie nowej umowy o udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej w tym samym zakresie i dotyczącej tego samego przedmiotu. Tymczasem skarżący ubiegał się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w zakresie: świadczenia opiekuńczo – lecznicze psychiatryczne dla dorosłych w trakcie obowiązywania umowy wieloletniej, zawartej przez niego o udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej w tym samym zakresie i dotyczącej tego samego przedmiotu, co objęty postępowaniem konkursowym. Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że porównanie umowy z dnia 26 stycznia 2009 r. oraz ogłoszenia z dnia 20 września 2010 r. pod kątem zakresu i rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej prowadzi do wniosku, iż zakres i rodzaj świadczeń w obu dokumentach pokrywają się. Cechą różniącą te świadczenia jest jedynie ich wartość. Skarżący składając ofertę w ramach konkursu ogłoszonego przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału NFZ ubiegał się, w ocenie Sądu I instancji, wyłącznie o zwiększenie wartości umowy. Potwierdza to treść "oświadczenia do oferty", w którym skarżący "zgłasza gotowość udzielenia świadczeń w liczbie znacznie przekraczającej wartość obecnej umowy" a nadto wskazuje, że chodzi o rozszerzenie dotychczasowego zakresu "poprzez zwiększenie liczby łóżek". Takie działanie, zdaniem Sądu, naruszało dyspozycję art. 156 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, formułującego zasadę stabilności kontraktu, która z kolei oznacza, że przedmiot umowy jest niezmienny w zakresie liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej przyjętych do realizacji. Przystąpienie przez skarżącego do konkursu ofert stanowiło, zatem naruszenie zakazu zawartego w art. 156 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, czego skutkiem było pozostawienie jego oferty bez rozpoznania stosowanie do § 19 pkt 3 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, polegający w ocenie skarżącego, na jego niezastosowaniu, jako podstawy rozstrzygnięcia. Wskazał, bowiem, że oferta skarżącego wyeliminowała go z konkursu z przyczyn określonych w art. 156 ust. 2 ustawy. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 207, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną A. Ch. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego: - art. 156 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez błędną wykładnię zwrotu "w tym samym zakresie i dotyczącej tego samego przedmiotu", a w konsekwencji przyjęcie, że zakaz wynikający z tej normy ma zastosowanie do skarżącego; - art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ może wprowadzić niezgodną z ustawą instytucję "pozostawienia oferty bez rozpoznania"; 2. przepisów postępowania: - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania; - art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie pomimo naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stan faktyczny sprawy jest niesporny a jego istotne elementy to zawarcie przez skarżącego umowy w dniu 26 stycznia 2009 r. o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2011 r. oraz zgłoszenie oferty w ramach konkursu obejmującego udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. Nie jest w sprawie kwestionowane, że różna jest wartość świadczeń – wynikająca z umowy i podana w ogłoszeniu o konkursie. Istota sporu prawnego, w obrębie materialnoprawnej sprowadza się do ustalenia, czy przepis art. 156 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zawiera "także drugi warunek ... tożsamości zakresów obu umów, zawartej i tej, o której zawarcie świadczeniodawca się ubiega" (uzasadnienie pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej). W ocenie autora skargi kasacyjnej powołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy umowa o zawarcie, której świadczeniodawca się ubiega ma ten sam zakres i dotyczy tego samego przedmiotu, co umowa już zawarta. Według skarżącego dla ustalenia tożsamości zakresu i przedmiotu, o którym mowa w art. 156 ust. 2 ustawy o świadczeniach, należy porównać zakres i przedmiot zawartej już umowy z zakresem i przedmiotem umowy, która w przyszłości ma być zawarta z podmiotem (podmiotami) wybranymi w postępowaniu konkursowym. Istotnym, dla omówienie tego problemu jest także to, że w ocenie skarżącego zakres umowy to: rodzaj, liczba i cena zakupionych świadczeń składająca się na maksymalną kwotę zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy. Prezentując taki pogląd autor skargi kasacyjnej wywodzi, że dla porównania zakresu, o którym mowa w art. 156 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej niezbędne jest porównania ilości świadczeń już zakontraktowanych z ilością świadczeń przewidzianych w przyszłej umowie zawartej z świadczeniodawcą wyłonionym podczas konkursu. Tak wiec jeżeli kwota zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy, wynikająca z ilości świadczeń, jest różna w zawartej już umowie i w umowie, której zawarcie będzie wynikiem przeprowadzonego konkursu to nie zachodzi sytuacja określona w powołanym przepisie. Z tej tezy wywodzi, że skoro na mocy obowiązującej umowy "zakontraktowano 128 łóżek" a według nowej oferty miały być jeszcze "62 łóżka" to jest to "nowy zakres umowy". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej obejmującego wykładnię art. 156 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepis ten stanowi, że w przypadku zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres dłuższy niż rok świadczeniodawca przez okres obowiązywania umowy nie może ubiegać się o zawarcie nowej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w tym samym zakresie i dotyczącej tego samego przedmiotu. Zgodnie natomiast z dalszą jego częścią, nie dotyczy to przypadku, gdy spełnione są przesłanki do zawarcia umowy określone w art. 144 pkt 2 lub 3. Przepis, do którego odsyła art. 156 ust. 2 zdanie drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, określa sytuacje, w których postępowanie może być prowadzone w trybie rokowań. Stosownie do art. 144 pkt 2 i 3 omawianej ustawy ma to miejsce wówczas, gdy zachodzi pilna potrzeba zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, której wcześniej nie można było przewidzieć, lub gdy jest ograniczona liczba świadczeniodawców, nie większa niż pięciu, mogących udzielać świadczeń opieki zdrowotnej będących przedmiotem postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyjątki określone w zdaniu drugim art. 156 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wskazują wprost, że ustawodawca nie dopuszcza co do zasady zmian w zakresie liczby przyjętych do wykonania świadczeń. Zauważa nadto, że w zdaniu pierwszym omawianego przepisu mowa jest o udzielaniu świadczeń zdrowotnych w tym samym zakresie i dotyczących tego samego przedmiotu, przy braku definicji tych pojęć w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Pojęcie "zakresu świadczeń" zostało natomiast zdefiniowane w załączniku do rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne (Dz.U. Nr 81, poz.484) wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 137 ust. 9 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zgodnie z § 1 pkt 17 załącznika do tego rozporządzenia "zakres świadczeń" to świadczenie lub grupę świadczeń wyodrębnionych w danym rodzaju świadczeń, dla których w umowie określa się kwotę finansowania. Natomiast "przedmiot" umowy to udzielania świadczeń w rodzajach określonych w § 2 omawianego załącznika (np. podstawowa opieka zdrowotna, ambulatoryjna opieka specjalistyczna, leczenie szpitalne, opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień). Stosownie do art. 136 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określa między innymi rodzaj i zakres świadczeń (pkt 1) oraz kwotę zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy (pkt 5). Z treści tego przepisu jak i wcześniej powołanych przepisów ustawy o świadczeniach zdrowotnych a także z § 1 załącznika do rozporządzenia w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wynika, że zakres świadczeń to nie to samo, co określona w umowie kwota finansowa (§ 1 rozporządzenia) czy też kwota zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy (art. 136 pkt 5 ustawy o świadczeniach zdrowotnych). Nawet jeżeli przyjąć za skarżącym, że zakres umowy obejmuje rodzaj, liczbę i cenę świadczeń to zauważyć należy, że w wykładanym przepisie mowa jest o udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w tym samym zakresie a nie o takim samym zakresie. Oznacza to, że pojęcie zakresu, użyte w tym przepisie to świadczenie lub grupę świadczeń wyodrębnionych w danym rodzaju świadczeń. Przy takim rozumieniu zakresu świadczeń nie ma znaczenia czy dla ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 156 ust. 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych umowę już zawartą należy porównać z umową, która ma być zawarta po rozstrzygnięciu konkursu, czy też z zakresem podanym w ogłoszeniu o konkursie. Mimo tej uwagi nie powinno budzić wątpliwości, że to z treści art. 156 ust. 2 omawianej ustawy wynika wzorzec porównawczy poprzez jasne wskazanie, iż zakazem tym objęte jest zachowanie świadczeniodawcy polegające na ubieganiu się o zawarcie nowej umowy. Wzorcem tym posłużył się Sąd I instancji porównując zakres świadczeń określonych w zawartej już umowie z zakresem świadczeń podanym w ogłoszeniu o konkursie, w którym skarżący złożył ofertę. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut błędnej wykładni art. 156 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Również za taki należało uznać zarzut obejmujący naruszenie art. 105 ust. 2 pkt 21 i 25 tej ustawy. Oba przywołane przepisy określają zakres działań Prezesa Funduszu. Zgodnie z art. 105 ust. 2 pkt 21 tej ustawy do zakresu działań Prezesa Funduszu należy nadzór nad realizacją zadań oddziałów wojewódzkich Funduszu. W myśl natomiast pkt 25 zakresem działań objęte jest ustalenie jednolitych sposobów realizacji ustawowych zadań realizowanych przez oddziały wojewódzkie Funduszu. Naruszenie tych przepisów, według autora skargi kasacyjnej, polegało na przyjęciu, że w ich oparciu organ może wprowadzić niezgodną z ustawą instytucję "pozostawienia oferty bez rozpoznania". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, ze omawiany zarzut jest nieusprawiedliwiony z dwóch powodów. Po pierwsze w zakresie wskazanych norm kompetencyjnych mieści się upoważnienie do wydania zarządzenia w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Po wtóre, pozostawienie oferty skarżącego bez rozpoznania nastąpiło na tym etapie postępowania konkursowego, które nie toczy się według reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Z regulacji prawnych określonych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że postępowanie prowadzone przez komisję, zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej, uregulowanych w Kodeksie cywilnym (art. 66 § 1 i nast. oraz art. 72 § 1 k.c.). Podmiot prowadzący to postępowanie - Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu - jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 ustawy). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym, opartym na podstawie prawnej. Sprawa o zawarcie umowy o udzielenie świadczenia staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie stanowi, bowiem, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6). W całym postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są zatem dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru, odrzucenia ofert czy jak w tej sprawie pozostawienia oferty bez rozpoznania) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu brak jest podstaw do zakwestionowania uprawnień Prezesa NFZ do wydawania zarządzeń wiążących komisję konkursową rozstrzygającą konkurs w pierwszym, cywilnoprawnym etapie. Weryfikacja stanowiska komisji, przy zaistnieniu przesłanek określonych w ustawie, dokonywana jest na etapie postępowania administracyjnego wszczętego w przypadku złożenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania. Tak też stało się w tej sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego oceniono stanowisko komisji konkursowej o spełnieniu przesłanek określonych w art. 156 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a.. Dokonał bowiem kontroli działalności administracji publicznej, a ściślej rzecz ujmując, organu, którego działanie zaskarżono i zastosował środek określony w ustawie – oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Naczelny Sad Administracyjny nie znajduje podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Problem zgodności z prawem materialnym stanowiska Sądu I instancji został omówiony powyżej. Natomiast lakoniczność uzasadnienia zarzutu obejmującego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zasygnalizowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenia przez organ art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. nie pozwala na jego merytoryczną ocenę w aspekcie wskazanym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – istotnego wpływu na wynik postępowania. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.