VI SA/Wa 1397/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego J.B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., nazywanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. B. (zwanego dalej "skarżącym"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...]., oddalającą odwołanie skarżącego z dnia [...] grudnia 2010 r. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie okulistyki na terenie powiatu [...] o kodzie postępowania numer [...]. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej "Dyrektorem LOWNFZ") w ogłoszeniu nr [...] zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie okulistyki na terenie powiatu [...]. Wartość zamówienia określono na nie większą niż [...] PLN na okres rozliczeniowy przypadający od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. Termin składania ofert upływał w dniu [...] października 2010 r. Z załączonego do akt sprawy rejestru ofert wynika, iż do konkursu przystąpiło 6 świadczeniodawców. Oferta skarżącego otrzymała numer [...]. W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Oferta skarżącego spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego. Jak wynika z rankingu otwarcia oferta skarżącego otrzymała 48,63 punktów w tym za: ofertę cenową - 15 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość – 15,3 pkt.; dostępność - 8,33 pkt. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżący został zaproszony do negocjacji w sprawie ostatecznego ustalenia liczby świadczeń opieki zdrowotnej (zgodnie z potencjałem wykonawczym ofert) oraz oceny świadczeń opieki zdrowotnej (ostatecznej wartości jednostki rozliczeniowej proponowanej przez oferenta, zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ). W dniu [...] listopada 2010 r. Komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącym negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, zastrzegając w protokole końcowym z negocjacji, że protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa sporządziła ranking bieżący, który stanowił podstawę kolejnej tury negocjacji. W rankingu bieżącym oferta skarżącego zajęła [...] pozycję, z uzyskaną liczbą punktów 48,63, w tym za: ofertę cenową - 15 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość – 15,3 pkt.; dostępność - 8,33 pkt. Komisja konkursowa zaprosiła strony, w tym skarżącego, do ponownych negocjacji. W zaproszeniu zawarto informacje, iż w związku z brakiem możliwości rozstrzygnięcia postępowania z powodu przekroczenia sumarycznej wartości świadczeń określonych w protokołach końcowych z negocjacji ofert wybranych na podstawie bieżącego rankingu, który został sporządzony po zakończeniu negocjacji. oferta skarżącego w sporządzonym rankingu zajmuje miejsce na "linii odcięcia", tzn. jej wartość określona w Protokole końcowym z negocjacji, jest wyższa niż kwota wynikająca z możliwości jej przyznania, biorąc pod uwagę pozycję w rankingu oraz wartość ogłoszonego postępowania. Komisja konkursowa zaprosiła skarżącego do negocjacji w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej, uwzględniając możliwość dostosowania potencjału oferty (harmonogramu pracy poradni) do ustalonej liczby świadczeń. Ponowne negocjacje przeprowadzono ze wszystkimi oferentami, którzy złożyli oferty w postępowaniu, w tym ze skarżącym. Z ponownych negocjacji sporządzono w dniu [...] grudnia 2010 r. aneks do protokołu końcowego z negocjacji z dnia [...] listopada 2010 r. Ostatecznie, w rankingu końcowym po ponownych negocjacjach, oferta skarżącego zajęła [...] pozycję, z uzyskaną łączną liczbą punków 63,63 w tym za: cenę 30 pkt, ciągłość 10 pkt, jakość 15,3 pkt, dostępność 8,33 pkt. W dniu [...] września 2010 r. Komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania konkursu ofert. W wyniku przeprowadzonego postępowania nie wybrano oferty skarżącego. W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżący złożył osobiście w [...] Oddziale Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismo skierowane do Dyrektora Oddziału, dotyczące nieprawidłowości w zakontraktowaniu świadczeń w zakresie okulistyki i leczenia jaskry w NZOZ [...] w [...]. Skarżący wskazał na zdublowanie harmonogramu pracy dwóch poradni: poradni w zakresie okulistyki i poradni leczenia jaskry, która to sytuacja jest niedozwolona w świetle zarządzenia Prezesa NFZ nr 62/2009/DSOZ z dnia [...] listopada 2009 r., gdyż ten sam lekarz, w tej samej poradni, w tym samym gabinecie, o tej samej godzinie może realizować jednocześnie dwa różne kontrakty. Na pismo strony [...] Oddział Wojewódzki NFZ odpowiedział pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., w którym poinformował skarżącego o przeprowadzeniu analizy przedmiotowej sprawy oraz podjęciu działań zmierzających do jej wyjaśnienia. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej z dnia [...] września 2010 r., zarzucając naruszenie art. 153 ustawy o świadczeniach. Wniósł o unieważnienie konkursu ofert i wykazanie wartości oferty skarżącego w stosunku do pozostałych ofert. W uzasadnieniu odwołania skarżący podał, że w dniu [...] grudnia 2010 r. wniósł sprzeciw, wskazując na naruszenie jego interesu prawnego w związku z uczestniczeniem w konkursie podmiotu, który w latach poprzednich nierzetelnie realizował zawarty kontrakt. Skarżący nie uzyskał odpowiedzi na pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. Postępowanie konkursowe, wbrew art. 153 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach, zostało zakończone, zaś w dniu [...] grudnia 2010 r. ogłoszono rozstrzygnięcie konkursu. Postępowanie organu stanowiło naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący został poinformowany przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, iż w terminie 3 dni od dnia przyjęcia przez skarżącego informacji, ma on prawo do wglądu do dokumentacji postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Pismem złożonym w dniu [...] grudnia 2010 r. w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia skarżący wystąpił o umożliwienie mu zapoznania się z ofertą N. w B. oraz wynikami rankingu dotyczącego wspomnianego podmiotu. W przypadku odmowy, skarżący zażądał podania na piśmie podstawy faktycznej i prawnej decyzji negatywnej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] Dyrektor [...]OWNFZ oddalił odwołanie skarżącego, nie stwierdzając naruszenia zasad prowadzenia postępowania, w tym art. 134 ustawy o świadczeniach. Zdaniem organu, postępowanie konkursowe przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa, przestrzegając zasad w nich zawartych, z jednakowym poszanowaniem wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nierozpatrzenia w ustawowym terminie protestu złożonego przez skarżącego organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy o świadczeniach, w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Ponowna analiza postępowania konkursowego nie wykazała, aby do Komisji konkursowej wpłynęło pismo spełniające kryteria ustawowe, a więc będące sprzeciwem związanym z dokonaną przez Komisję czynnością w toku postępowania. Uniemożliwia to uznanie zasadności zarzutu skarżącego. Organ I instancji podkreślił, że skarżący w odwołaniu nie zakwestionował wyboru jego oferty, podczas gdy winien wykazać gravamen, czyli uszczerbek w interesie prawnym w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania konkursu ofert. Przedstawione przez skarżącego uzasadnienie wniosku nie wyczerpywało powyższej zasady. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora [...]OWNFZ, wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzji organu I instancji skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez wybranie oferty dającej gorsze warunki realizacji kontraktu niż oferta skarżącego, 2. art. 153 ustawy o świadczeniach, poprzez rozstrzygnięcie konkursu bez rozpatrzenia wniesionego w toku postępowania protestu oraz nierozpatrzenia złożonego protestu w ustawowym terminie 7 dni, 3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niekompletne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności poprzez lakoniczne i wybiórcze wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz brak wskazania przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom odmiennym. W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił, że pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. z uwagi na czas, w jakim zostało wniesione, podmioty jakich dotyczyło oraz zakres przedmiotowy wskazywało, iż miało ono charakter protestu wniesionego od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej. Protest ten nie został rozpatrzony, a strona nie otrzymała pisemnego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 153 ust. 3 ustawy o świadczeniach. Skarżący nie zgodził się również ż poglądem organu, iż nie wykazał interesu prawnego. Zdaniem skarżącego, występowanie w postępowaniu, które zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej dotyczącej indywidualnego podmiotu, jakim jest skarżący, przesądzało o posiadaniu przez niego interesu prawnego. Za błędne uznał skarżący, twierdzenie organu, że zamiarem strony było jedynie zakwestionowanie faktu niewybrania jego oferty. Niewybranie oferty złożonej przez skarżącego stanowi oczywisty skutek naruszenia zasad postępowania, tj. art. 153 i art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Podobnie - wybranie oferty zapewniającej gorszą realizację zawartego kontraktu - stanowiło, w jego ocenie, poważne naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, wobec czego zarzut ten wymagał wszechstronnego wyjaśnienia. Wniesiony protest wskazywał na zarzut dokonywania przez komisję czynności z naruszeniem zasad określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez wybiórcze ocenianie podmiotów, które nie zapewniło prawidłowej realizacji kontraktu. Odniesienia ze strony organu wymagały nie tylko zarzuty podniesione w odwołaniu, ale również w proteście z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej "Prezesem NFZ") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] OWNFZ z dnia [...] stycznia 2010 r. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy podkreślił, iż stosownie do art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji był zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Przechodząc do kwestii merytorycznych, organ podkreślił, iż zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, rządzącymi postępowaniem, są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur oraz zachowanie uczciwej konkurencji. Organ wyraził pogląd, że postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz z warunkami zawierania umów. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Prezes NFZ podkreślił, że ustawodawca, na podstawie delegacji zawartej w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w sposób nie budzący wątpliwości, dał Prezesowi NFZ prawo do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców. Zgodnie z powyższym, oferenci przystępujący do konkursu ofert w postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 139 poz. 1142 z późn. zm.), powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach w: 1. zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, 2. zarządzeniu nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 3. zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz zmienionym zarządzeniem nr 50/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 września 2010 r. W każdym postępowaniu w sprawie zawarcia umów prowadzonym przez oddziały wojewódzkie Narodowego Funduszu Zdrowia, ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania zawiera listę wymagań koniecznych do spełnienia przez podmioty składające oferty oraz informację o sposobie dokonania oceny złożonych ofert. Odnosząc się do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z wybraniem oferty dającej gorsze warunki realizacji kontraktu niż oferta złożona przez skarżącego Prezes NFZ stwierdził, iż opinia taka jest bezpodstawna. Skarżący, tak jak pozostali uczestnicy, został oceniony według tych samych kryteriów oceny ofert określonych w zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Kryteria oceny ofert, które stosuje się do postępowań w celu zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zawarte są w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ, które określa bardzo dokładnie parametry tych kryteriów, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, a także sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczana zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do Zarządzenia nr 73/2009/DSOZ, natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wymienionego załącznika. Do obliczenia końcowej oceny ofert bierze się pod uwagę wartości danych, w szczególności: wagi skalujące (maksymalne liczby punktów oceny), liczby punktów jednostkowych odpowiadających poszczególnym parametrom oferty (odpowiedziom w ankiecie). Wagi skalujące oraz liczby punktów są przedstawione w tabelach załącznika nr 1 do Zarządzenia nr 73/2009/DSOZ, odrębnie dla każdego rodzaju kontraktowanych świadczeń. Maksymalną liczbą punktów jednostkowych możliwych do uzyskania w zakresie parametrów szczegółowych objętych wspólną wagą skalującą jest uzależniona od wymagań i warunków dodatkowych określonych dla danego zakresu świadczeń. Zawarte w tabelach odesłania do załączników, dotyczące wymagań wobec świadczeniodawców, odnoszą się do odpowiednich zarządzeń Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w poszczególnych rodzajach świadczeń opieki zdrowotnej. W przedmiotowym postępowaniu konkursowym oferty zostały ocenione wg następujących kryteriów: cena, ciągłość, jakość, dostępność, zgodnie z załącznikiem nr 1, tab. 1.1.1 ambulatoryjna opieka specjalistyczna zarządzenia Nr 73 /2009/DSOZ. System informatyczny na podstawie odpowiedzi ankietowych formularza ofertowego skarżącego, tak jak i każdego innego oferenta biorącego udział w przedmiotowym postępowaniu, dokonał oceny poszczególnych kryteriów. Każda odpowiedź ma przydzieloną odpowiednią liczbę punktów. Wszyscy oferenci uczestniczący w postępowaniu udzielali odpowiedzi na te same pytania ankietowe a stosowane zasady punktacji były jednolite. Zasady oceny ofert były niezmienne oraz równe i jawne dla wszystkich uczestników postępowania. Organ podkreślił, że skarżący do swojej oferty dołączył oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, o nie zgłoszeniu do nich zastrzeżeń i przyjęciu ich do stosowania. Oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z uzyskanej łącznej liczby punktów oceny (suma punktów za kryterium cenowe i kryteria niecenowe). Wyliczona liczba punktów w systemie informatycznym określa pozycję w rankingu końcowym. Skarżący uzyskał łącznie 63,63 pkt (30 pkt za kryterium cenowe i 33,63 za kryteria niecenowe), co uszeregowało ofertę w rankingu końcowym na 6 pozycji. Oferty, które zostały wybrane, zajęły wyższe pozycje w rankingu końcowym (od 1 do 4) z uwagi na to, iż otrzymały większą łączną liczbę punktów oceny. Oferty, które zostały wybrane, w porównaniu ze skarżącym, uzyskały większą ilość punktów za kryteria niecenowe tj. od 35,88 pkt do 52,5 pkt. Duża różnica punktowa wystąpiła w kryterium jakości, gdzie skarżący uzyskał 15,3 pkt, a wybrane oferty uzyskały od 19,85 pkt do 32,5 pkt. Kryterium jakości oceniane jest poprzez kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie; wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną; zewnętrzną ocenę jakości; wyniki kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Komisja dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia, określonym w ogłoszeniu. Zgodnie z § 8 ust. 1 zarządzenia nr 49/201O/DSOZ przedmiot postępowania oraz jego maksymalna wartość została określona w ogłoszeniu o postępowaniu. W przedmiotowym ogłoszeniu wartość zamówienia została określona na nie większą niż 499 892,80 zł. Skarżący, który znalazł się na miejscu 4 w rankingu końcowym, uzyskując 65,68 pkt wyczerpał wartość przeznaczoną na dane zamówienie. Skarżący podpisał protokół końcowy z negocjacji, pod treścią którego zawarta została uwaga w brzmieniu: "Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy". Odnośnie podniesionej w odwołaniu kwestii naruszenia art. 153 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ wskazał, iż w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu zakończenia postępowania oferent może złożyć do komisji umotywowany protest w terminie 7 dni roboczych od dnia dokonania zaskarżonej czynności. Prezes NFZ wyjaśnił, że pismo z dnia [...] grudnia 2010 r., o którym mowa w odwołaniu, nie było potraktowane jako protest, gdyż skierowane zostało do Dyrektora LOWNFZ, a nie do Komisji konkursowej. Również treść w/w pisma nie posiadała cech protestu, a raczej "poufnego zawiadomienia" wskazującego na nieprawidłowości w zakontraktowaniu świadczeń w zakresie okulistyki i leczenia jaskry podmiotu realizującego nr umowy [...], a więc umowy realizowanej w 2010 roku. Prezes NFZ powołał się na wyjaśnienia Lubelskiego Oddziału Wojewódzki NFZ, który po sprawdzeniu informacji zawartej w piśmie z dnia 10 grudnia 2010 r., nie stwierdził naruszenia wskazanego przez stronę. Prezes NFZ uznał, że jedynym zarzutem skarżącego sformułowanym w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. był zarzut naruszenia art. 153 ustawy o świadczeniach, do którego organ I instancji ustosunkował się w uzasadnieniu decyzji. Organ I instancji przywołał przepis prawny określający zasady złożenia protestu, następnie wskazał, że nie wpłynęło pismo, które spełniałoby takie warunki oraz wyjaśnił, że skarżący nie wskazał na czynności dokonane przez Komisję w toku postępowania, które mogłyby stanowić podstawę do podważenia rozstrzygnięcia. Organ I instancji ocenił stan faktyczny w świetle obowiązującego prawa i uznał zarzut strony za niezasadny. W świetle powyższego Prezes NFZ nie zgodził się ze skarżącym w zakresie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Narodowy Fundusz Zdrowia, realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie, udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Skarżący nie wykazał, że komisja konkursowa oceniła oferty z zastosowaniem różnych zasad czy kryteriów, określonych w ww. przepisach obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. Przeprowadzone przez Komisję postępowanie konkursowe było zgodne z obowiązującymi przepisami, a niedokonanie wyboru oferty skarżącego nie stanowił naruszenia interesu prawnego wynikającego z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą - interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97-LEX nr 43262, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1351/98 LEX nr 41827). Pismem z dnia [...] maja 2011 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] kwietnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący narzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. mimo, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego: 1. art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach, poprzez wybranie oferty dającej gorsze warunki realizacji kontraktu niż oferta złożona przez skarżącego, 2. art. 153 ustawy o świadczeniach, poprzez rozstrzygnięcie konkursu bez rozpatrzenia wniesionego w toku postępowania protestu oraz nie rozpatrzenia złożonego protestu w ustawowym terminie 7 dni, 3. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niekompletne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności poprzez lakoniczne i wybiórcze wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz brak wskazania przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom odmiennym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy obu instancji, zobowiązane są do zbadania, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez Komisję zostało wydane zgodnie z zasadami postępowania i czy wskutek nie tego doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. W związku z powyższym złożone przez skarżącego odwołanie zasługiwało na uwzględnienie już na etapie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, bowiem rozstrzygniecie konkursu nastąpiło z naruszeniem zasad określonych przez art. 153 ustawy o świadczeniach. Pismo z dnia [...] grudnia 2010 r. z uwagi na czas, w jakim zostało wniesione (w toku postępowania konkursu), podmioty, których dotyczy (uczestnicy postępowania konkursowego), zakres przedmiotowy (dotychczasowa realizacja kontraktu w kontekście prowadzonego konkursu oraz wynikająca z tego ocena punktowa złożonych ofert) wyraźnie wskazuje na jego charakter jako protestu. Pomimo to nie został on rozpatrzony, a strona nie otrzymała pisemnego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenia art. 153 ust 3 ustawy o świadczeniach. Skarżący nie zgodził się z zaprezentowanym w toku postępowania administracyjnego stanowiskiem, jakoby, składając odwołanie, nie miał on interesu prawnego, który wiąże się z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której na jednostkę (podmiot) mogą być nałożone konkretne obowiązki lub na podstawie której jednostka ta może dochodzić realizacji jej uprawnień. W ocenie skarżącego, sam fakt uprawnienia do występowania w postępowaniu, które zostaje zakończone wydaniem decyzji administracyjnej dotyczącej indywidualnego podmiotu, jakim jest w przedmiotowej sprawie skarżący, przesądza o posiadaniu przez niego interesu prawnego. Ponadto, skarżący wskazał wyraźnie na naruszenie art. 153 ustawy o świadczeniach, co na gruncie ustawy wskazuje na konieczność rozpatrzenia przedmiotowego wniosku pod kątem naruszenia wskazanego przepisu postępowania. Wskazane powyżej zarzuty skarżący odniósł do wymogów art. 107 k.p.a., podkreślając wynikający z niego obowiązek odniesienia się przez organ do wszystkich stawianych przez stronę zarzutów. Tymczasem uzasadnienie decyzji organu I instancji, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w zasadniczej części odnosi się wyłącznie do wyjaśnienia stanu prawnego, wskazując liczne przepisy prawne, w oparciu o które komisja przeprowadza postępowanie. W części faktycznej, organ nie wskazał przyczyn wykluczających uznanie zasadności zarzutu o naruszeniu art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach, polegającym na wybraniu oferty zapewniającej gorsze warunki realizacji kontraktu niż oferta skarżącego. Zdaniem skarżącego, w świetle art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., dalece niewystarczające wydaje się lakoniczne stwierdzenie organu I instancji powielone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że: ponowna analiza postępowania konkursowego potwierdza jego przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa oraz przestrzeganiem zasad w nich zawartych, jednakowo w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Nie miało miejsca naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia zachował zasady równego traktowania oferentów zarówno w zakresie ogłoszenia jak również przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna oraz ponowna analiza postępowania konkursowego nie wykazała, by do komisji konkursowej Nr [...] wpłynęło pismo spełniające kryteria, a więc będące sprzeciwem związanym z dokonaną przez Komisję czynnością postępowania. W ocenie skarżącego, błędny był również płynący z uzasadnienia decyzji obu organów wniosek, że skarży on jedynie fakt nie wybrania swojej oferty, aczkolwiek fakt ten stanowi oczywisty skutek naruszenia zasad postępowania, tj. art. 153 i 134 ust 1 ustawy o świadczeniach. Zdaniem skarżącego, w toku postępowania organy administracyjne w ogóle nie zajęły się kwestią wyjaśnienia okoliczności sprawy i istotą stawianych zarzutów, ograniczając się jedynie do wybiórczego potraktowania złożonego odwołania, jako opartego jedynie na zarzucie nie wybrania oferty złożonej przez skarżącego. Tymczasem wybranie oferty zapewniającej gorszą realizację zawartego kontraktu stanowi poważne naruszenie art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach, wobec czego zarzut ten wymaga wszechstronnego wyjaśnienia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Wniesiony przez skarżącego protest wskazuje na zarzut dokonywania prze Komisję czynności z naruszeniem zasad określonych w art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach poprzez wybiórcze ocenianie podmiotu niezapewniającego prawidłową realizację kontrakt. Wyjaśnienia wymagają więc nie tylko zarzuty podniesione we wnoszonych przez skarżącego środkach zaskarżenia, ale również w proteście z dnia [...] grudnia 2010 r., w którym strona wskazuje na liczne, oczywiste uchybienia w realizacji kontraktu, jakich dopuszczał się jeden z wybranych podmiotów, a który w wyniku przedmiotowego konkursu ofert uzyskał ponad 86% wartości kontraktu. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w dokonanej ocenie punktowej złożonej przez niego oferty oraz skutkować weryfikacją i kontrolą działań podejmowanych przez niego. W świetle zarzutów podniesionych w proteście z dnia [...] grudnia 2010 r. sumaryczna ocena punktowa wydaje się nieadekwatna i wskazuje na naruszenie zasady równego traktowania, w tym rzetelności oceny podmiotów biorących udział w konkursie. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko odnośnie charakteru pisma z dnia [...] grudnia 2010 r. Skarżący podtrzymał również zarzuty dotyczące naruszenia przez organy art. 107 § 1 k.p.a. w związku z brakiem wszechstronnej analizy faktów, które organ uznał za udowodnione i niewskazaniem przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej innym faktom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uzasadnienie. Zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcie umowy o świadczenie opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Najważniejsze zasady, o których mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach, to wynikające z art. 134 omawianej ustawy równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ww. ustawy, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Zasady postępowania określone są również w dokumentach określonych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Dla interpretacji art. 152 ustawy o świadczeniach, kluczowe znaczenie ma pojęcie interesu prawnego świadczeniodawcy, który należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwość zawarcia umowy przez tego świadczeniodawcę. Wyborowi podlegają oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. W związku z tym, posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje pozbawienie świadczeniodawcy możliwości zawarcia umowy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej dochodzi wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją lub jej brakiem, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada celom ustawy. Należy podkreślić, że odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania przez Komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu, odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. W związku z tym, zadaniem organu rozpoznającego odwołanie jest nie przeprowadzanie ponownie konkursu, tylko rozstrzygnięcie, czy w trakcie postępowania nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, wskutek którego oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach). Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Funduszu nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez Komisję. Uzasadnienie przyznanej obu oferentom ilości punktów może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów, z czym wiąże się konieczność przedstawienia analizy przeciwstawionych ofert. Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący powołał się na swoje pismo z dnia [...] grudnia 2010 r., w którym wyraźnie wskazał na naruszenie swojego interesu prawnego polegającego na stawaniu w postępowaniu konkursowym wraz z podmiotem, który w poprzednich latach nierzetelnie realizował zawarty kontrakt. Skarżący zauważył, że organ, wbrew wymogom art. 148 ustawy o świadczeniach, nie dokonał oceny ofert podmiotów biorących udział w postępowaniu, mając na uwadze kryterium: ciągłości, kompleksowości, dostępności i jakości udzielanych świadczeń, które to postępowanie pozwoliłoby na rzetelną ocenę warunków zaproponowanych przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w B. (którego oferta była podważana przez skarżącego). W konsekwencji – w jego ocenie - wybrano ofertę dającą gorsze warunki realizacji kontraktu, niż oferta złożona przez skarżącego. Jak wskazano powyżej, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach odwołanie otwiera postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasady określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, stanowisko wyrażone przez Prezesa NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również argumentację organu I instancji, Sąd stwierdził naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach oraz zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, bezwzględnym obowiązkiem organów było szczegółowe wyjaśnienie kwestii podniesionych przez stronę i precyzyjne ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów, w tym dokonanie szczegółowego porównania ofert: skarżącego i reszty oferentów. Ograniczenie uzasadnienia obu decyzji do zacytowania obowiązujących przepisów i na ich tle podania punktacji wystawionej ofercie skarżącego nie spełnia warunków, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Pomimo jednoznacznego wniosku skarżącego, żaden z organów rozstrzygających w sprawie, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie podał na podstawie jakich konkretnie kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i na podstawie jakich kryteriów wynikających z Zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącego uzyskała wyniki podane przez komisję. Do akt załączono jedynie dokumentację dotyczącą skarżącego. Brak jest dokumentacji pozostałych oferentów, którzy wygrali konkurs, w tym dokumentacji podmiotu, który (zgodnie z oświadczeniem skarżącego złożonym w odwołaniu) w wyniku przeprowadzonego konkursu ofert uzyskał ponad 86% wartości kontraktu. Za niewystarczającą, w świetle zarzutów skargi, a także argumentów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2011 r., jak również w pismach z dnia 10 grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] grudnia 2010 r., należy uznać informację, że skarżący uzyskał łącznie 63,3 pkt (30 pkt za kryterium cenowe i 33,63 pkt za kryterium niecelowe), skoro organ nie wypowiedział się odnośnie warunków przedstawionych przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w B., którego oferta jest szczególnie podważana przez stronę, i nie przedstawił punktacji, jaką Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] otrzymał za poszczególne kategorie podlegające ocenie. Zestawienie i porównanie takich danych jest wskazane w świetle art. 148 ustawy o świadczeniach oraz powołanego pisma strony z dnia [...] grudnia 2010 r. Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia tego konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącego z ofertą podmiotu, który konkurs wygrał oraz oferty podmiotu, który w ogłoszeniu z dnia [...] grudnia 2010 r. o rozstrzygnięciu postępowania konkursowego ofert i wyborze oferentów zajął 2 i 3 miejsce , albowiem to jego wybór wywołał reakcję skarżącego w postaci pisma z dnia [...] grudnia 2010 r., w którym strona wyraziła swoje oburzenie w związku z uczestniczeniem w konkursie podmiotu, który, w jej ocenie, nierzetelnie wywiązuje się z deklarowanych w ofercie usług. Wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak właściwej dokumentacji i uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie zasad, którymi powinien kierować się organ prowadzący postępowanie administracyjne, w tym art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez brak oceny na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącego. Z tych względów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by następstwie wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, odnośnie pkt 2 orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.