II SAB/Wa 318/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w upadłości układowej na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. [...] S.A. w upadłości układowej z/s w [...] wniosła do Wójta Gminy [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek zawierał dwa żądania informacyjne: – czy Gmina [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r. posiadała środki w wysokości [...] zł i czy otrzymała jakiejkolwiek środki w ramach konkursu nr [...] oraz czy w tym dniu była stroną umów kredytowych mających zapewnić środki w wysokości [...] zł na wykonanie [...] w [...]? – czy Gmina [...] w dniu [...] lipca 2011 r. posiada środki w wysokości [...] zł i czy otrzymała jakiekolwiek środki w ramach konkursu nr [...] oraz czy w tym dniu jest stroną umów kredytowych mających zapewnić środki w wysokości [...] zł na wykonanie [...] w [...]? W odpowiedzi na tak sprecyzowany wniosek, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wójt Gminy [...] udzielił wnioskodawcy informacji, iż nie można mówić o pojęciu “posiadania środków przez Gminę" albowiem pojęcie to nie odpowiada charakterowi budżetu Gminy oraz zasadom dokonywania przez Gminę wydatków. Wyjaśnił, że budżet gminy jest rocznym planem, który ulega zmianom zarówno po stronie planowanych dochodów jak i wydatków. Wskazał, iż zmiany budżetu następują elastycznie w zależności od potrzeb i konieczności, nadto, że wniosek o udostępnienie informacji może dotyczyć informacji istniejącej, a nie informacji, która może powstać w przyszłości. Odnośnie [...] w [...], Wójt Gminy [...] poinformował, że na rok 2011 w budżecie Gminy zaplanowane były środki na realizację tej inwestycji w kwocie [...] zł. Wyjaśnił też, że w związku z niewykonaniem przez spółkę [...] umowy, Gmina z winy Spółki musiała od umowy odstąpić, a zatem środki zaplanowane na ten cel nie zostaną w 2011 r. zrealizowane. Wyjaśnił również, że w związku z opóźnieniem realizacji budowy wykonawca nie będzie w stanie zrealizować budowy [...] w 2011 r. o wartości zaplanowanej w budżecie. W skardze na bezczynność Wójta Gminy [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. w upadłości układowej, wnosząc o zobowiązanie Wójta do udostępnienia informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1, art. 6, art. 10 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że w 2011 r. zawarła umowę z Gminą [...], na mocy której miała wykonać określone prace i pobrać za nie wynagrodzenie w kwocie [...] zł. Wskazała, że zgodnie z uchwałą budżetową Gmina [...] przewidziała finansowanie na poziomie [...] zł. Strona skarżąca wyjaśniła też, że posiada interes prawny we wniesieniu skargi, albowiem żadane informacje dotyczą istotnych wiadomości w kontekście łączącego strony kontraktu – umowy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. W skardze zaprezentowano też wykładnię art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdzono, że odmowa udzielenia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji. Nadto, że nieudzielenie żądanej informacji w przewidzianej prawem formie pozbawiło stronę skarżącą prawa do zaskarżenia czynności materialnotechnicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie jako bezzasadnej. Podniósł, że skarga została wniesiona na bezczynność Urzędu Gminy [...] – zamiast na bezczynność Wójta, jako organu wykonawczego. Wyjaśnił, że jedynie Wójt jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 kpa, a zatem skarżąca spółka skierowała skargę przeciwko podmiotowi, który nie ma legitymacji procesowej biernej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto podniósł, że nie wykorzystany został tryb z art. 37 § 1 kpa. Jednocześnie Wójt Gminy potwierdził, że w dniu [...] maja 2010 r. pomiędzy stroną skarżącą a Gminą [...] została zawarta umowa na realizację budowy [...] I Etap. Wskazał, że faktycznym zamiarem spółki było wykazanie, że Gmina rzekomo nie posiada środków na realizację inwestycji. Wyjaśnił, że plany budżetowe i realizacja budżetu są niestałe, a informacja publiczna winna dotyczyć sfery faktów. Wskazał, że w dacie składania wniosku Gmina miała zaplanowane w budżecie środki na realizację zadania [...] w [...] Etap I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W europejskiej koncepcji prawa do informacji publicznej, podmiotowe prawo do informacji wynika z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 60, poz. 284 ze zm.), która obowiązuje w Polsce od dnia 19 stycznia 1993 r. oraz z art. 10 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, ratyfikowanego przez Polskę w 1977 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). Artykuł 10 Konwencji, (zwanej dalej konwencją europejską), zapewnia wolność każdego do otrzymywania i przekazywania informacji i idei, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe (art. 10 ust. 1). Korzystanie z tej wolności może podlegać wymaganiom i ograniczeniom, wskazanym w art. 10 ust. 2 konwencji europejskiej. Art. 19 ust. 2 Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych formułuje prawo do informacji, jako prawo każdego do swobodnego wyrażania poglądów, które obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe. Obydwa akty prawne wyposażają każdego w prawo do wolności informacji. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tajemnice ustawowo chronione oraz prywatność osoby fizycznej ograniczają dostęp do informacji na zasadach wyrażonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skutkiem ewentualnego przyjęcia, że spełnione są warunki z tych przepisów, jest wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawcy przysługuje wówczas tryb odwoławczy uregulowany w art. 16 ust. 2 tej ustawy, a następnie powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ust. 1). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odpowiada tym zapisom i poszerza krąg uprawnionych podmiotów, wskazanych w art. 61 Konstytucji RP. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznej, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ bądź podmiot zobowiązany do wydania decyzji lub aktu w ustawowym terminie tego nie czyni. Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało zdefiniowane ostro (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność ma charakter skomplikowany o tyle, że jest dwuetapowe: po pierwsze wymaga każdorazowo zdefiniowania, zakwalifikowania z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie (...) pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie (...) wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za kryterium udostępnienia informacji przyjmuje się to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Jeżeli chodzi o informacje dotyczące innych podmiotów niż władza publiczna i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, to charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Pomimo szerokiego zakresu pojęcia informacji publicznej, powołana ustawa o dostępie do informacji w art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że nie każdy wniosek, z którego treści wynika żądanie udostępnienia informacji publicznej może zostać załatwiony w trybie przepisów tej ustawy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie mamy w istocie do czynienia z dwoma rodzajowo różnymi kategoriami spraw. Charakter żądanych informacji wynika z wniosku z dnia [...] lipca 2011 r., doprecyzowanym w treści skargi. W ocenie Sądu, pytanie informacyjne zawarte w pkt 1 i 2 wniosku dotyczyło posiadania przez Gminę środków pieniężnych (na dzień [...] kwietnia 2011 r. i na dzień [...] lipca 2011 r.), a zatem informacji, które zakwalifikować należy jako powszechnie dostępne. Z ustaleń Sądu wynika, że pełne informacje na temat budżetu Gminy [...] znajdują się na stronie internetowej Urzędu Gminy [...] – Biuletynie Informacji Publicznej w zakładce – Prawo lokalne. Omawiana zakładka zawiera pliki takie jak: dochody, dochody własne, wydatki, fundusze, dotacje, fundusze strukturalne. W tabeli nr 3 do uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w pozycji [...] szczegółowo podane są dane finansowe, dotyczące przedsięwzięcia: [...] – projekt i budowa "[...]" 2011, 2012, 2013, gdzie wyszczególnione są środki z budżetu krajowego i środki z budżetu UE oraz źródła finansowania, w tym pożyczki i kredyty. Dostępność żądanych informacji na stronie BIP Urzędu Gminy powoduje, że nie można uznać, iż Gmina [...] pozostaje w bezczynności w zakresie ich udostępnienia. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż żądane przez stronę skarżącą informacje są ściśle powiązane z kontraktem łączącym strony. Mianowicie bezsporne jest, iż strony łączyła umowa, dotycząca realizacji [...] w [...] Etap I. Stwierdzić należy, iż sformułowane przez stronę skarżącą żądania informacyjne stanowią próbę ustalenia, czy Gmina dysponowała określonym zasobem pieniężnym na realizację zawartego ze Spółką kontraktu. Oczywistym jest, że spraw indywidualnych, wynikających ze sporu na tle zawartego przez strony kontraktu, nie można kwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej i danych, dotyczących sytuacji majątkowej kontrahenta żądać w tym trybie. Wskazać też należy, iż gdyby nawet uznać, że powyższą informację można zakwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to i tak skarga na bezczynność winna zostać oddalona, albowiem pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wójt Gminy [...] udzielił stronie skarżącej stosownej informacji. Udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej oraz opublikowanie informacji na stronie Urzędu Gminy (BIP), z których wynika, że na inwestycję zaplanowano w budżecie Gminy kwotę [...] zł uchwałą Gminy z dnia [...] kwietnia 2011 r. (również dostępna w BIP), powoduje, że skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, uznając, że żądania informacyjne mają charakter indywidualny, a nie publiczny, stwierdzając, że są one powszechnie dostępne, nadto, że udzielono ich w drodze czynności materialno-technicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę na bezczynność, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jako bezzasadną, oddalił.