VII SA/Wa 1703/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. i W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygnatura akt VII SA/Wa 1703/11 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zmianami), odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórką budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z wnioskiem D. i W. W. z dnia 15 grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "nakazu rozbiórki" przedmiotowego budynku mieszkalnego z częścią usługowo- handlową. Skarżący w swoim wniosku domagali się " (...) na mocy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku (Dz. U. nr 106, poz. 1126 z 2000 roku ze zmianami) o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na działce nr [...] w M. (...)". Na tle tego żądania, organ wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2010r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010r., która odmawiała wszczęcia na wniosek D. i W. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...] marca 2001r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i R. M. pozwolenia na budowę budynku w M. przy ulicy [...] róg ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. przypomniał, że w świetle przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r Nr 156 poz. 1118 ze zmianami) właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2 w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem budynek mieszkalny z częścią usługowo-handlową na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M. został zrealizowany w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Ponadto zauważył, iż wszelkie spory zaistniałe na tle naruszania prawa własności lub utrudnień w jego wykonaniu należy rozstrzygać w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. D. i W. W. wnieśli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową na działce nr [...] w M. Podnieśli w nim, że zaskarżona decyzja została im doręczona w dniu 30 marca 2011 r. w trybie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ PINB w toku postępowania administracyjnego pozbawił ich przymiotu strony. Organ ten po ponad 4 latach od złożenia wniosku o nakazanie rozbiórki zawiadomił ich pismem, że postępowanie będzie się toczyć z urzędu. Zdaniem odwołujących się stanowiło to naruszenie art. 61 § 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podnieśli, że złożyli wniosek o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego H. i R. M. w dniu 15 grudnia 2006 r., co podyktowane było wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Odwołujący się jako bezpośredni sąsiedzi inwestora, podnosili także zakłócanie korzystania z ich własności poprzez hałas, wzmożony ruch pojazdów, emisję gazów spalinowych, składowisko używanych opon, gabaryty obiektu ograniczające dopływ światła. Wskazali, że budowa obiektu była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał wadliwej wykładni art. 48 prawa budowlanego wskazując, że dotyczy on wyłącznie samowoli budowlanej tj. prowadzenia robót bez wymaganego pozwolenia. Tymczasem za równoznaczne z brakiem pozwolenia należy ich zdaniem traktować sytuację, w której decyzje budowlane zostały wyeliminowane z obrotu prawnego lub stwierdzono wydanie ich z naruszeniem prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), po zapoznaniu się z odwołaniem D. i W. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].12.2010r., odmawiającej wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową na działce o nr [...] w M. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w związku z pismem D. i W. z dnia 15.12.2006 r. zawierającym wniosek o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wszczęte zostało postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową na działce o nr ew. [...] położonej w M. Organ ustalił, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji Starosty M. z dnia [...].03.2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i R. M. pozwolenia na budowę, która następnie została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].05.2001 r. Z uwagi na fakt, że decyzją SKO w S. z dnia [...].11.2004 r. stwierdzona została nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...].06.2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (stanowiąca podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), D. i W. W. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Decyzją z dnia [...].08.2009 r. Wojewoda [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...].03.2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i R. M. pozwolenia na budowę i odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Ponadto decyzją z dnia [...].09.2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia na wniosek D. i W. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty M. z dnia [...].03.2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą H. i R. M. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Z uwagi na powyższe, PINB w M. decyzją z dnia [...].12.2010 r. odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w/w obiektu. W kontekście tych ustaleń, organ odwoławczy wskazał, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28 - 30 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W odróżnieniu od interesu faktycznego, interes prawny musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji. Koniecznym jest więc ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z realizacją określonej inwestycji. Dalej wskazał, że D. i W. W. są współwłaścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem nieruchomości, na której zrealizowany jest budynek mieszkalny z częścią usługowo - handlową, będący przedmiotem postępowania. Jednak nie zawsze budowa obiektu budowlanego skutkuje uzyskaniem przymiotu strony postępowania dotyczącego tej budowy przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja (budowa budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową na działce o nr ew. [...] położonej w M. M.) nie narusza praw podmiotowych związanych z nieruchomością będącą własnością skarżących. Przedmiotowy obiekt usytuowany jest w sposób zgodny z zatwierdzoną dokumentacją projektową i obowiązującymi przepisami technicznymi, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Budynek znajduje się w odległości 3 m (ściana bez otworów okiennych) od granicy z działką będąca własnością skarżących i nie ogranicza możliwości zabudowy ich nieruchomości. Inwestycja została wykonana na podstawie i zgodnie z zapisami decyzji o pozwoleniu na budowę, która w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym. Wobec braku usytuowania nieruchomości stanowiącej własność skarżących w obszarze bezpośredniego oddziaływania kwestionowanego obiektu, organ uznał iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym z zakresu nadzoru budowlanego. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy przez skarżących świadczy jedynie o ich interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania ich za stronę postępowania. W tej sytuacji, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, D. I W. W. nie mogą skutecznie wnieść odwołania. Na marginesie organ podał, że jakkolwiek decyzja udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu została wydana z naruszeniem prawa (co zostało stwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...].08.2009 r.), to jednak nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Skoro przedmiotowy obiekt wybudowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do podejmowania działań w ramach ustawowych kompetencji. Wszelkie roszczenia skarżących dotyczące zakłócania korzystania z ich nieruchomości, mogą być kierowane w drodze powództwa cywilnego do sądu powszechnego. D. i W. W. wnieśli skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r. o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie wydania nakazu rozbiórki. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1/ wydanie z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie ich przymiotu strony po 4 latach od wszczęcia na ich wniosek postępowania o nakazanie rozbiórki, 2/ naruszenie art. 61 § 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania (którą mogliby zaskarżyć), a jedynie zawiadomienie pismem, że sprawa dalej będzie toczyć się z urzędu, 3/ prowadzenie postępowania w sposób naruszający art. 7,77,80,107§ 1 i 3 k.p.a., 4/ naruszenie art. 48 prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię. Domagali się uchylenia zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w postępowaniu administracyjnym o nakazanie rozbiórki wszczętym 15 grudnia 2006 r. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w M. występowali w charakterze strony. Dopiero w ostatniej fazie postępowania organ administracyjny pismem powiadomił ich, że nie mają interesu prawnego w żądaniu rozbiórki i nie mają przymiotu strony. Skarżący podnieśli, że są właścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora. Postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostało wznowione na ich wniosek. Po włączeniu się skarżących do postępowania administracyjnego w charakterze strony przez cały tok postępowania zarówno dotyczącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jak i pozwolenia na budowę byli stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Wskazali, że budowa została zrealizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wyeliminowanej z obrotu prawnego i na podstawie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor na terenie przewidzianym pod budownictwo jednorodzinne wybudował i prowadzi warsztat samochodowy wulkanizacyjny, mechanikę pojazdową dla wszystkich rodzajów samochodów. Decyzję organu I instancji doręczono skarżącym w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w niewłaściwej formie ( pisma) odmówił skarżącym przymiotu strony. Nadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie, a to pozbawiło stronę skarżącą drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne o nakazanie rozbiórki toczyło się z naruszeniem ogólnych zasad postępowania (art. 7,77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a.). Organ nie analizował przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] czerwca 2000r. o warunkach zabudowy, a wynikało z niej, że naruszony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej, umożliwia stronie postępowania administracyjnego, niezadowolonej z wydanej decyzji, domaganie się ponownego rozpatrzenia sprawy. Jest gwarancją realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określonej w art. 15 k.p.a. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie, stosownie do art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję pierwszoinstancyjną doręczył tylko inwestorowi. W okolicznościach sprawy było to zdaniem Sądu działanie nieprawidłowe. Należy przypomnieć, że skarżący domagali się nakazu rozbiórki, a wydana decyzja była następstwem pism wnoszonych przez skarżących do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, związanych z brakiem merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 15 grudnia 2006 r. Oczywiście organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania, która wyznaczona jest przesłankami przedmiotowymi i podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Wniesienie odwołania obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy (od nowa) i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty sprawy) albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 (jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu pierwszej instancji), albo uchylającego decyzję pierwszej instancji (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Jednakże postępowanie odwoławcze umarza się (art. 138 § 1 pkt 3), gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z inwestycją, którą kwestionują i rozbiórki której domagają się, w kontekście art. 28 K.p.a. winni zostać uznani za stronę postępowania prowadzonego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Błędny jest pogląd organu, że dla oceny tego, kto powinien być stroną w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego, związanym z kwestionowaniem prawnego istnienie sąsiedniego obiektu budowlanego, konieczne jest naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy. Ewentualne stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego świadczy jedynie o tym, że strona ma interes prawny w sprawie, jednak w ocenie organu nie został on naruszony (podobnie w wyroku NSA z dnia 4 września 2009r., sygn. akt II OSK 1349/08). Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą, sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji, co oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). W tej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia odwołania D. i W. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...].12.2010r., z uwzględnieniem wskazań zawartych w tym wyroku. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.