I OSK 30/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 201/10 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 201/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi W. P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] października 2009 r. nr [...] o nadaniu z urzędu numeru porządkowego budynkowi na działce nr [...] w K., stanowiącego własność W. P. i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja Burmistrza została wydana bez podstawy prawnej, bowiem nadanie numeru porządkowego jest czynnością materialno-techniczną, zaś powołane w podstawie decyzji pierwszej instancji jej przepisy – art. 47a pkt 2 – Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości nie dają podstawy do wydania decyzji, co powoduje, że postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Uwzględniając skargę W. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z § 9 wyżej cyt. rozporządzenia wynika, iż nadanie numeru porządkowego budynkowi jest istotnie czynnością materialno-techniczną, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jednak gdy strona nie zgadza się z nadanym jej numerem, a taka sytuacja miała miejsce w sprawie, bowiem skarżąca, pismem z dnia 22 września 2008 r., wniosła o wydanie decyzji w sprawie numeru po fakcie zawiadomienia o nadaniu numeru z urzędu, konieczne jest rozstrzygnięcie sytuacji prawnej przez wydanie decyzji, na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji wypowiedział się w formie decyzji, otwierając drogę do jej zaskarżenia, gdyż jeśli idzie o czynność materialno-techniczną nie ma zasady dwuinstancyjności, co oznacza brak możliwości zaskarżenia w administracyjnym toku postępowania – wywodził Sąd, dodając, że w sprawie istotne było nie tylko samo ustalenie numeru porządkowego, ale rozstrzygnięcie czy został on ustalony w zgodzie ze stanem faktycznym i prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, bądź, po uchyleniu, przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. obowiązującego w dacie orzekania przez Kolegium § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2008 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że w przypadku gdy właściciel nieruchomości nie zgadza się z nadanym numerem porządkowym to organ administracji ma obowiązek rozstrzygnąć o tym w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym poprzez występujące sprzeczności i niespójność w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że art. 104 § 1 K.p.a. nie daje samodzielnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, a tylko prawo materialne, zaś w sprawie przepisy dot. numeracji nieruchomości nie dają takiej podstawy, wynika z nich natomiast, iż nadanie numeru jest czynnością materialno-techniczną, natomiast skoro Sąd uznał, że jest to czynność materialno-techniczna to niespójne z tym poglądem jest twierdzenie, że sprawa powinna być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, że oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym jest czynnością materialno-techniczną. Wynika to zarówno z brzmienia art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432). Artykuł 47a w ust. 1 do zadań gminy zalicza ustalanie numerów porządkowych, zaś w ust. 5 nadaje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) prawo ustalenia numerów porządkowych budynków mieszkalnych z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadomienia o tym ustaleniu właścicieli i władających nieruchomościami. Rozporządzenie w sprawie numeracji porządkowej reguluje sposób ustalania numerów i oznaczania nimi nieruchomości. Paragraf 9 ust. 1 normuje sposób postępowania w przypadku działania wójta z urzędu, stanowiąc, że o fakcie oznaczenia zawiadamia on pisemnie właściciela lub inną uprawnioną osobę. W sprawie zatem ustalenia numeru porządkowego konieczne jest tylko zawiadomienie o tym fakcie podmiotów, które mają tytuł prawny lub władają nieruchomością. Nie można zatem zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, aby w sprawie nadania numeru porządkowego możliwe było wydanie decyzji administracyjnej, bowiem ww. przepisy normujące tę kwestię uprawnienia takiego wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie dają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając sprawę W. P., doszedł to takiego wniosku ze względu na stan faktyczny sprawy. Uznał, że skoro W. P. nie zgodziła się na nadany z urzędu numer porządkowy jej nieruchomości, to Burmistrz Miasta i Gminy Wieliczka powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. Takie działanie organu, zdaniem Sądu, otwierałoby drogę dwuinstancyjnego postępowania, a następnie sądowoadministracyjną. Sąd stwierdził, że takich praw nie daje załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznej gdyż nie jest w takim przypadku przewidziany tryb dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodzić należy się jednak ze skargą kasacyjną, iż sam tylko art. 104 § 1 K.p.a. uprawnień do wydania decyzji administracyjnej nie daje, bowiem załatwienie sprawy w takiej formie musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ. Jak wskazano wyżej, przepisy materialne, normujące kwestię oznaczania nieruchomości numerami porządkowymi, podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie nie dają. Nie można też zgodzić się w Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że załatwienie sprawy w formie czynności materialno-technicznej nie daje możliwości zaskarżenia takiej czynności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", czynności takie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Skargę na taką czynność można zaś wnieść, stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a., po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi środek quasi – odwoławczy, w ramach którego organ rozpatruje kwestie naruszenia prawa, przedstawione w wezwaniu. W przypadku ustalenia z urzędu numeru porządkowego nieruchomości, zgodność tego ustalenia ze stanem faktycznym i prawnym. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jej brak otwiera drogę do sądu administracyjnego na czynność materialno-techniczną. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zasadnie uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka o nadaniu z urzędu numeru porządkowego nieruchomości W. P. i umorzyło w sprawie postępowanie organu I instancji. Zasadność takiego rozstrzygnięcia wynika nie tylko z faktu, iż nie było podstawy prawnej do wydania decyzji, jak stwierdziło Kolegium, ale również i z faktu, że sprawa numeru porządkowego nieruchomości W. P. została już załatwiona uprzednio zawiadomieniem Burmistrza z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], od którego złożyła prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzja Burmistrza wydana została zatem w sprawie już załatwionej. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego było niezgodne z prawem. W sprawie nadania z urzędu nieruchomości W. P. numeru porządkowego postępowanie powinno być następujące: zawiadomienie o nadaniu numeru powinno zawierać pouczenie o możliwości jego zaskarżenia, przez podanie formy tego zaskarżenia i terminu jego wniesienia, a także dalszego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że W. P., po otrzymaniu zawiadomienia o nadaniu numeru porządkowego, wniosła prośbę o ponowne rozpoznanie sprawy, przedstawiając swoje argumenty. Prośba ta powinna była przed organem wszcząć stosowne postępowanie, tj. ocenę czy jest to wezwanie do usunięcia naruszania prawa i czy złożone zostało w terminie, w przypadku gdyby okazało się, że zostało wniesione po terminie, pouczenie W. P. o przysługujących jej prawach, wobec braku pouczenia o nich w zawiadomieniu o nadaniu numeru. W postępowaniu z tej prośby-wniosku organ powinien ocenić, czy nadanie nowego numeru porządkowego nieruchomości W. P. w sytuacji, gdy od lat posługuje się znajdującym się na niej numerem, który obecnie został nadany innej nieruchomości, jest zasadne, czy też właściwe było pozostawienie nieruchomości W. P. starego numeru, a nadanie nowego innej nieruchomości. Rozpoznając skargę W. P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był te wszystkie okoliczności wziąć pod uwagę z urzędu, a brak takiego działania doprowadził do sytuacji, w której uchylona została zgodna z prawem decyzja organu odwoławczego. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.