I SA/Sz 698/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Jaździński, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W zaskarżonej decyzji z [...] r., nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla powiatu k. i miasta Ś. z siedzibą w G. z [...] r., nr[...] , odmawiającej przyznania Z. B. renty strukturalnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przytoczył ustalony stan faktyczny wskazując, że 10 września 2010 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek Z. B. o przyznanie renty strukturalnej, w którym skarżąca zadeklarowała do przekazania, w zamian za rentę strukturalną, działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha (użytki rolne). Decyzją z [...] r., wydaną z powołaniem się na przepis § 16 ust. 1 w związku z § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750 ze zm.) oraz § 10 a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 48, poz. 388 ze zm.), organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania renty ze względu na brak środków finansowych. W odwołaniu od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, - art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w załatwieniu sprawy, - art. 8 K.p.a. poprzez poprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa, - art. 107 § 1 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niewłaściwą podstawę prawną. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, organ drugiej instancji przywołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art.138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.), dalej zwanej "K.p.a.", § 3 , §19 ust. 5, oraz §19 a ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, dalej przywoływane jako: rozporządzenie z 19 czerwca 2997 r., § 10a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie podziału środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, dalej przywoływane jako: "rozporządzenie z 18 marca 2009 r." Organ ten przywołał również w uzasadnieniu decyzji akty prawa wspólnotowego wprowadzające zwiększenie środków przeznaczonych na działanie Renty Strukturalne w latach 2007-2013 o [...] euro. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przywołał brzmienie wskazanych w podstawie prawnej przepisów prawa i stwierdził, że ograniczona wysokość środków finansowych na działania "Renty strukturalne" nie pozwoliła na sfinansowanie wszystkich złożonych wniosków. Wyjaśniono przy tym, że Kierownik Biura Powiatowego w pierwszej kolejności weryfikuje, czy zostały spełnione niezbędne warunki do przyznania renty, określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r., a następnie określa zapotrzebowanie na środki, stanowiące sumę środków, jakie maksymalnie miałyby być wypłacone danemu wnioskodawcy przez [...] miesiące, oraz przyznaje dla każdego z wniosków punkty na podstawie kryteriów, o których mowa w § 19 ust. 5 rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że wprowadzono kryteria wyboru wniosków o przyznanie renty strukturalnej, dzięki którym "wzmocniony zostanie wpływ tej formy pomocy na procesy zmian struktury agrarnej w Polsce". Organ wyjaśnił też, że renty strukturalne są przyznawane począwszy od wnioskodawcy, który uzyskał największą ilość punktów w województwie, aż do wyczerpania środków wskazanego limitu. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie w uzasadnieniu decyzji, że wniosek Z. B., na podstawie kryteriów, o których mowa w § 19 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, otrzymał 15,60 punktów. Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził następnie, że punkty wyliczone zostały prawidłowo, zgodnie ze wskazaną powyżej regulacją oraz złożonym wnioskiem. Organ odwoławczy podkreślił także, że wskazany limit środków przewidziany dla województwa Z. został wyczerpany na poziomie 43,59 punktów, w związku z czym, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wniosek o przyznanie renty strukturalnej, złożony przez Z. B., ze względu na ilość otrzymanych punktów (przyznanych na podstawie kryteriów określonych w § 19 ust. 5 wskazanego powyżej rozporządzenia), nie mieści się w wojewódzkim limicie środków finansowych przewidzianych na działanie renty strukturalne. Odnosząc się do zarzutów, dotyczących uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że braki w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji zostały uzupełnione przez organ odwoławczy, a "uchylenie zaskarżonej decyzji byłoby bezcelowe ze względu na fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana z prawidłową podstawą prawną i prawidłowo pod względem merytorycznym - po ewentualnym uzupełnieniu braków formalnych przez organ I instancji wydana zostałaby decyzja tożsama pod względem merytorycznym - brak środków finansowych". W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skardze na opisaną powyżej decyzję, skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponownie, podobnie jak w odwołaniu, zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, - art. 7 K.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w załatwieniu sprawy, - art. 8 K.p.a., poprzez poprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa, - art. 107 § 1 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niewłaściwą podstawę prawną. Skarżąca podniosła, że przywołanie w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji § 19 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 czerwca 2007 r. jest bezzasadne i prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji naruszył art. 7 K.p.a. Skarżąca dodała, że organ drugiej instancji nie wskazał w jaki sposób zostało dokonane wyliczenie przyznanych jej punktów. W jej ocenie, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również ze wskazanych podstaw prawnych rozstrzygnięcia nie wynika, by podmiot rozpatrujący sprawę rozpatrzył wszystkie okoliczności sprawy oraz wyczerpująco wyjaśnił je w uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Dyrektor Z. Oddziału ARiMR w S. podtrzymał argumentacje, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.); sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 107 § 3, art. 7, 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "K.p.a." i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu wypada, że z przepisu art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że niezbędnymi elementami decyzji są m. in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Uzasadnienie decyzji służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiąc jego integralną część. Jest zatem oczywiste, że pomiędzy sentencją decyzji a jego uzasadnieniem musi zachodzić spójność, gdyż uzasadnienie decyzji ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści. Te dwa elementy decyzji muszą być ze sobą ściśle powiązane, komplementarne względem siebie, a celem argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu jest nie tylko odtworzenie procesu stosowania prawa przez organ, co umożliwia sądową kontrolę legalności decyzji, lecz także powinno być ono tak sporządzone, aby ściśle wiążąc się z przedmiotem i sposobem rozstrzygnięcia, zmierzało do przekonania strony o jego zasadności. Zdaniem Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, nie ulega wątpliwości, że przedstawionych wymogów zaskarżona decyzja nie spełniła. Argumentacja organów ograniczająca się do przytoczenia treści przepisów rozporządzeń i trybu rozpoznawania wniosków o przyznanie renty strukturalnej nie może stanowić wyczerpującego uzasadnienia decyzji w przedmiocie odmowy przyznania renty strukturalnej. W uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał jedynie regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie, natomiast uzasadnienie faktyczne, dotyczące przyjętego sposobu obliczenia skarżącej określonej ilości punktów, ograniczyło się do lakonicznego stwierdzenia organu odwoławczego, że "wniosek Z. B. na podstawie wskazanych powyżej kryteriów otrzymał 15,60 punktów – punkty wyliczone zostały prawidłowo, zgodnie z § 19 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. (...) oraz złożonym wnioskiem". Tak sporządzone uzasadnienie uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia tego nie wynika przede wszystkim czy skarżąca spełniła wymagane prawem warunki do uzyskania renty strukturalnej (określone w § 4 pkt 1-4 i § 11 oraz czy jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych określonej w § 4 pkt 5, współwłaścicielem takiego gospodarstwa wraz z małżonkiem albo właścicielem takiego gospodarstwa jest małżonek rolnika) oraz w jaki sposób organ uzyskał liczbę przyznanych jej punktów (15,60). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie tylko narusza przywołany przepis art. 107 K.p.a., ale i jak trafnie wskazano w skardze, zasadę prawdy obiektywnej (art.7 K.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa (art.8 K.p.a.). Stosownie do art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazać wypada, że zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania, ma bowiem kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (Dawidowicz W. Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, PWN, Warszawa 1962, str. 108). Z kolei stosownie do art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną. Zawarta w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. Lex). Regulacja art. 11 K.p.a. nakazuje, aby organy administracji publicznej wyjaśniały stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11, zwanej również zasadą przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązki organu wynikające z tej zasady nie ograniczają się do przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym, również w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy" (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Zasada przekonywania łączy się więc ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada z art. 11 realizuje także pewien cel pragmatyczny, a mianowicie doprowadzenie do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, co jednak nie mieści się w ramach procedury administracyjnej, lecz należy do funkcji postępowania egzekucyjnego administracji (Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 11 Kpa, Wyd. Lex). Uznając, że zaskarżona decyzja ma wady skutkujące koniecznością jej uchylenia, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzec jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie w sprawie zgodnie z określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadami postępowania, w szczególności zasadami wyrażonymi w art. 7, 8 i 11 K.p.a., rozważając wnikliwie wszystkie zarzuty odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie oraz zapewniając stronie czynny udział w tym postępowaniu, a podjęte rozstrzygnięcie w sprawie uzasadni zgodne z przywołanym przepisem art. 107 K.p.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a, o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 123, poz. 1058 ze zm.).