VIII SA/Wa 848/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. J. [...] S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla młodych rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej A. J. [...] S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. [...] wystąpiła z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] orzekł o odmowie przyznania pomocy finansowej uzasadniając to niespełnieniem warunku wynikającego z § 2 ust 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MRiRW z 17 października 2007 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie przekazanych przez wnioskodawczynię dokumentów stwierdzono, iż część należącego do niej gospodarstwa stanowi przedmiot współwłasności. Wnioskująca o przyznanie pomocy nie spełnia tym samym podstawowego kryterium dostępu w ramach ww. działania. A. [...] złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia podnosząc, iż nie prowadzi działalności rolniczej na działkach będących przedmiotem współwłasności, wobec czego nie wchodzą one w skład jej gospodarstwa. Nadto zauważyła, że jej sprawa była rozpatrywana przez organ pierwszej instancji [...] miesięcy. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji ustalił, iż wnioskodawczyni w dniu [...] listopada 2007 r. stała się właścicielem gospodarstwa rolnego, w którym część działek stanowi przedmiot współwłasności, która nie jest małżeńską wspólnością majątkową. Zgodnie zaś z treścią mającego zastosowanie w sprawie § 2 ust 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. pomoc finansowa jest przyznawana osobie fizycznej, której gospodarstwo rolne w wymaganym okresie nie będzie stanowiło przedmiotu współwłasności lub współposiadania, z wyjątkiem małżeńskiej wspólności majątkowej. Powyższy warunek musi być spełniony najpóźniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy – § 7 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia. Nieruchomość stanowiąca przedmiot współwłasności stanowi integralną część gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni, które nie może być, jak wynika z zacytowanego przepisu, przedmiotem współwłasności. Potwierdzeniem tej okoliczności jest fakt wpisania przez wnioskującą o przyznanie pomocy części przedmiotowych działek w pkt XIV wniosku - oświadczenie o posiadanych działkach ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Podnoszony w odwołaniu zarzut nieprowadzenia na tych działkach przez wnioskodawczynię działalności rolniczej nie ma zaś wpływu na rozstrzygnięcie bowiem sam fakt współwłasności innej niż małżeńska wyklucza możliwość skorzystania z pomocy finansowej w ramach przedmiotowego działania. Z kolei przekroczenie terminu rozpoznania wniosku wywołane było w ocenie organu licznymi oświadczeniami i wyjaśnieniami strony. A. [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, który wyrokiem z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 360/09 orzekł o oddaleniu skargi, uznając ją za niezasadną. Wskutek zaś złożonej przez A. [...] skargi kasacyjnej od ww. rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 206/10 uchylił zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji oraz decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, że zakaz współwłasności lub współposiadania gospodarstwa odnosi się tylko do tych gruntów rolnych, które tworzą gospodarstwo rolne, a więc tych gruntów, które nadają się do prowadzenia na nich działalności wytwórczej w rolnictwie, mogą stanowić wraz z pozostałymi składnikami zorganizowaną gospodarczo całość oraz w stosunku do których zaplanowana została przez rolnika strategia gospodarczego rozwoju. Nie można zgodzić się więc z sądem pierwszej instancji, który w istocie zaakceptował stanowisko organu, że współwłasność choćby jednej z działek rolnych, bez względu na możliwość jej zagospodarowania czy współtworzenia zorganizowanej całości, eliminuje pomoc finansową dla osoby rozpoczynającej działalność rolniczą. W konkluzji uzasadnienia wyroku wskazano, że rozpatrując ponownie sprawę, organ winien uwzględnić dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret 3 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. w jego brzmieniu z daty złożenia wniosku i odnieść ją do ustalonego stanu faktycznego. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako Kpa) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podniósł, że ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze uwzględnił wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przepisy rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. Następnie przytoczył treść § 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, z których to wynika, że osobie fizycznej, o której mowa w ust. 1 (tj. beneficjentom, którzy nabyli gospodarstwo rolne w drodze spadku, w drodze darowizny przed ukończeniem 18 roku życia lub w drodze darowizny po ukończeniu 18 roku życia w trakcie nauki), pomoc przyznaje się, jeżeli od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy – więcej niż 18 miesięcy. Organ pokreślił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ocenia przesłanki przyznania pomocy według stanu na dzień wydania rozstrzygnięcia. Okoliczności zaś faktyczne sprawy, w stosunku do istniejących w dacie wydania poprzedniej decyzji organu odwoławczego (nr [...]) uległy zmianie, w ten sposób, że obecnie upłynął termin 18 miesięcy określony w § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia. Przyjmując, że A. [...] rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej w dniu [...] listopada 2007 r. (taką datę podała we wniosku o przyznanie pomocy), to dopuszczalny 18 miesięczny termin prowadzenia działalności rolniczej, określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. upłynął w dniu [...] maja 2009 r. Nie zostały więc spełnione przesłanki warunkujące przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" określone w ww. przepisie, w związku z czym nie można przyznać stronie pomocy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. [...], która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 marca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 62, poz. 321) w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Zdaniem skarżącej do jej sprawy zastosowanie ma przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. w brzmieniu pierwotnym. Tym samym, organ naruszył również art. 153 p.p.s.a, ponieważ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej prawomocnym wyroku NSA z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 206/10. W konkluzji skargi wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2011 r. skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8 Kpa. Nadto dodała, że gdyby organ wydał prawidłową decyzję rozpatrując sprawę po raz pierwszy, to decyzja w sprawie byłaby wydana przed upływem 18 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 stanowi fakt, że w chwili rozpatrywania przez organ odwoławczy niniejszej sprawy upłynął termin 18 miesięcy określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. Organ drugiej instancji nie kwestionuje więc wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 206/10 jaki zapadł w niniejszej sprawie, wskutek wcześniej wydanej przez organ decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Za nietrafny więc należy uznać zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. zgodnie z którym to przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem ww. przepisu. Oczywistym jest zaś, że w niniejszej sprawie, w związku z tym, że skoro została ona zainicjowana wnioskiem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2008 r. zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. Wynika to również z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 206/10 w którym wskazano, że rozpatrując ponownie sprawę, organ winien uwzględnić dokonaną przez ten sąd wykładnię przepisu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret 3 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. w jego brzmieniu z daty złożenia wniosku i odnieść ją do ustalonego stanu faktycznego. Stosownie zaś do treści § 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, osobie fizycznej, o której mowa w ust. 1 (tj. beneficjentom, którzy nabyli gospodarstwo rolne w drodze spadku, w drodze darowizny przed ukończeniem 18 roku życia lub w drodze darowizny po ukończeniu 18 roku życia w trakcie nauki), pomoc przyznaje się, jeżeli od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy – więcej niż 18 miesięcy. W sprawie bezspornym jest, że od dnia rozpoczęcia przez skarżącą prowadzenia działalności rolniczej (tj. [...] listopada 2007 r.) do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy (tj. [...] kwietnia 2008 r.) nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy. Zdaniem organu nie została jednak spełniona przesłanka zawarta w drugiej części ww. przepisu, bowiem w chwili wydawania decyzji upłynęło już 18 miesięcy od dnia rozpoczęcia przez skarżącą prowadzenia działalności rolniczej. Zdaniem Sądu, nie do przyjęcia jest argumentacja organu, że w niniejszej sprawie, przy ponownym jej rozpatrzeniu należy oceniać przesłanki przyznania pomocy według stanu faktycznego na dzień wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Zaskarżona decyzja, wskutek jej uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny została bowiem wydana w dniu [...] czerwca 2011 r., a więc po ponad dwóch latach od wydania poprzedniej decyzji organu, co miało miejsce w dniu [...] marca 2009 r. W takiej zaś sytuacji, organ odwoławczy nie może odmówić wnioskowanej przez skarżącą pomocy z tego tylko powodu, że zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy, w stosunku do tych, które istniały w dacie wydania poprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], minęło już bowiem obecnie 18 miesięcy o których mowa w § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. Takie działanie organu, co słusznie zauważa skarżąca, niewątpliwie narusza zasadę zaufania obywatela do organów Państwa o której mowa w art. 8 Kpa. Gdyby bowiem organ odwoławczy poprzednio rozstrzygając sprawę wskutek poprzednio złożonego odwołania wydał prawidłową decyzję, to należy zauważyć, że wówczas do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy nie upłynęłoby jeszcze 18 miesięcy od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej przez skarżącą. Tym samym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy dopuścił się również błędnej interpretacji § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. W praworządnym państwie nie może być tak, aby data wydania decyzji przez organ, co należy podkreślić - spóźniona i ewidentnie zawiniona właśnie przez ten organ, miała krzywdzące konsekwencje dla obywatela. Jest to tym bardziej uzasadnione w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z § 26b ust. 2 ww. rozporządzenia, w przypadku wniosków o przyznanie pomocy złożonych w 2008 r., w okresie do dnia 30 czerwca, decyzje w sprawie przyznania pomocy są wydawane w terminie 120 dni od dnia złożenia wniosku. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 Kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Tymczasem, w niniejszej sprawie decyzja organu odwoławczego, który był związany rygorami procedury administracyjnej określonej w Kpa nie odnosi się w ogóle do decyzji organu pierwszej instancji, od której to odwołanie złożyła skarżąca. Odmowna decyzja organu pierwszej instancji, nadal pozostająca w obrocie prawnym, nie została bowiem dotychczas uchylona. Decyzja ta została wydana już w dniu [...] listopada 2008 r. Ten fakt organ drugiej instancji winien mieć również na uwadze w kontekście naruszenia art. 8 Kpa w związku z treścią § 7 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. Należy zauważyć, że odmowa przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy przez organ pierwszej instancji była spowodowana zupełnie innymi przyczynami niż te, które wskazano w zaskarżonej obecnie decyzji. Powody zaś tej odmowy w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 206/10 okazały się niezasadne. Dlatego też, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należało uchylić również decyzję organu pierwszej instancji, czego nie uczynił jednak organ odwoławczy uchybiając tym samym art. 138 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji mając na uwadze powyższe uwagi i wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a winien po raz kolejny rozpoznać wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2008 r. jaki został przez nią złożony do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Przy rozpoznaniu sprawy zastosowanie winny znaleźć przepisy rozporządzenia MRiRW z 17 października 2007 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą tego wniosku. Mając na uwadze powyższe, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy. ----------------------- 7