II SAB/Gl 33/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. P., M. P., Z. P. i U. B. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nierozpoznania odwołań od decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania w terminie miesiąca od dnia otrzymania akt sprawy aktów załatwiających odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...]; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 7 lutego 2001 r. M. i W. P. wystąpili do Prezydenta Miasta R. o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej w roku 1985. W toku postępowania ustalono, że chodzi o działki określone aktualnie numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] jako droga stanowi obecnie własność Gminy R., wobec czego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Prezydenta Miasta Z. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku w zakresie dotyczącym działki nr [...]. W pozostałym zakresie do rozpoznania wniosku właściwym pozostał Prezydent Miasta R. W dniu 20 września 2010 r. Prezydent Miasta R. wydał sześć decyzji, którymi umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości. Decyzja nr [...] dotyczyła działek nr [...],[...] i [...], decyzja nr [...] dotyczyła działki nr [...], decyzja nr [...] umarzała postępowanie w sprawie zwrotu działki [...], decyzja nr [...] dotyczyła działki [...] a decyzja nr [...] dotyczyła działki nr [...]. Pięć powyżej wymienionych decyzji zostało doręczonych stronie skarżącej 23 września 2010 r. Natomiast decyzja organu I instancji nr [...], dotycząca umorzenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...], nie została doręczona wraz z pozostałymi. Doręczono ja stronom 9 marca 2011 r. Odwołania skarżących od pięciu decyzji doręczonych 23 września 2010 r., dotyczących działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] wpłynęły do organu II instancji 11 października 2010 r. W stosunku do tych odwołań Wojewoda wydał postanowienia z [...], którymi z powołaniem na art. 36 § 1 k.p.a. określił termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2011 r. Wyjaśnił, że powodem przedłużenia terminu jest znaczna liczba spraw rozpoznawanych przez Wojewodę oraz skomplikowany stan prawny i faktyczny spraw, których dotyczą odwołania. W końcowej części każdego z postanowień zawarto zastrzeżenie, że na postanowienie stronie nie przysługuje zażalenie. W następnej kolejności pismami dnia 25 lutego 2011 r. złożonymi w kancelarii Urzędu Wojewódzkiego 1 marca 2011 r., Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o nadesłanie szeregu dokumentów w pismach wymienionych. W następnej kolejności pismami z 7 czerwca 2011 r. Wojewoda zwrócił się ponownie do Prezydenta Miasta o nadesłanie kilku dokumentów, zaś do M. P. o złożenie oświadczenia, czy kiedykolwiek ona lub W. P. zostali poinformowani o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., nr [...], dotycząca działki [...] została stronom doręczona 9 marca 2011 r. Odwołanie od tej decyzji wpłynęło do Wojewody [...] 18 marca 2011 r. Pismem z 7 czerwca 2011 r. Wojewoda także w tej sprawie, podobnie jak w pięciu pozostałych sprawach, zwrócił się do organu I instancji o nadesłanie kilku dokumentów, a do M. P. o złożenie oświadczenia, czy poprzedni właściciele byli kiedykolwiek poinformowani o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości. W reakcji na otrzymane wezwania z 7 czerwca 2011 r. J. P. zwrócił się do Wojewody [...] pismem datowanym 24 czerwca 2011 r. Podał w nim, że poprzedni właściciele nigdy nie byli informowani o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości, co zostało już w toku postępowania kilkukrotnie stwierdzone, po raz pierwszy we wniosku o zwrot z 7 lutego 2001 r. Wystosowane wezwanie strona oceniła jako służące przewlekłości postępowania i podała, że pismem tym wzywa Wojewodę do usunięcia naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. W następnej kolejności J. P., M. P., Z. P. i U. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wojewody [...] w sprawie odwołań od decyzji Prezydenta Miasta R. o umorzeniu postępowania o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [...],[...] i [...]). Jak wynika z materiału sprawy, w wyniku podziałów nieruchomości wskazana w skardze działka [...] uległa podziałowi na działki na [...],[...],[...],[...] i [...], zaś działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...],[...] i [...]. W skardze zawnioskowano o wyznaczenie Wojewodzie terminu do załatwienia sprawy, wymierzenie mu grzywny, poinformowanie właściwych organów o stwierdzonych uchybieniach i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i zwrócono uwagę, że przed wniesieniem skargi wezwano Wojewodę do usunięcia naruszenia art. 35 § 3 k.pa., jednak nie uzyskano w tym zakresie żadnego stanowiska organu, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że strona nie wyczerpała środków zaskarżenia, nie wniosła zażalenia na bezczynność do organu wyższego stopnia. Sąd wezwał skarżących do udzielenia informacji, czy wystąpili przed wniesieniem skargi z zażaleniem na bezczynność organu odwoławczego. W odpowiedzi J. P. podał, że nie składał bezpośrednio do właściwego Ministra zażalenia na bezczynność, albowiem w wydanym przez Wojewodę postanowieniu orzekającym o przedłużeniu terminu do postanowieniu załatwienia odwołań zawarto zastrzeżenie, że zażalenie nie przysługuje. Dlatego w piśmie z 24 czerwca 2011 r. skierowanym do Wojewody zawarto wezwanie do usunięcia naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. Wojewoda do tego wezwania, jak i do zarzutu bezczynności się nie ustosunkował, nie podał też, czy jako organ niewłaściwy, przekazał sprawę do organu właściwego do rozpoznania zarzutu bezczynności. Również po wniesieniu skargi do sądu strony nie zostały poinformowane, czy Wojewoda przekazał pismo strony zgodnie z właściwością. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. pełnomocnik organu podał, że Wojewoda rozpoznał 4 odwołania, nie dysponuje jednak dowodami doręczenia decyzji. J. P. oświadczył, że skarżący decyzji takich jeszcze nie otrzymali. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Wobec żądania zawartego w odpowiedzi na skargę, pierwszą kwestią wymagającą rozważenia w sprawie było rozstrzygnięcie, czy skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpali środki zaskarżenia przysługujące im w postępowaniu administracyjnym. Stanowi to warunek dopuszczalności skargi, przewidziany w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przypadku skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., wnoszone do organu wyższego stopnia. Przy wnoszeniu tego zażalenia zastosowanie znajdują ogólne zasady dotyczące wnoszenia podań przez strony, w tym art. 65 § 1 k.p.a. oraz zasady interpretacji wniosków stron i prowadzenia postępowania, m. in. art. 7 i 9 k.p.a. Rozstrzygając kwestię wyczerpania środków zaskarżenia, Sąd wziął pod uwagę, że jakkolwiek skarga na bezczynność organu może być wniesiona po uprzednim złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, to przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uzależniają wniesienia skargi na bezczynność od rozpoznania tego zażalenia czy upływu określonego czasu od daty jego wniesienia, przepis art. 52 § 3 i 4 oraz art. 53 tej ustawy nie mają zastosowania w tym przypadku. Mając to na uwadze, Sąd uznał argumentację strony skarżącej, że będąc przekonana o braku możliwości wniesienia zażalenia na przedłużanie przez Wojewodę terminu do załatwienia odwołań, skierowała do tego organu w piśmie z 24 czerwca 2011 r. żądanie usunięcia naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., zarzucając jednocześnie przewlekłość postępowania. Wobec takich zarzutów strony, organ winien albo przekazać je zgodnie z właściwością organowi wyższego stopnia właściwemu do rozpoznania zarzutu bezczynności, albo – mając ewentualne wątpliwości co do intencji stron- wezwać je do sprecyzowania żądania. Pozostawienie pisma w aktach nie może rodzić w tej sytuacji dla strony negatywnych skutków pod postacią niedopuszczalności wniesienia skargi do sądu, skoro przeszkodą taką nie byłoby nierozpoznanie zażalenia na bezczynność przez organ wyższego stopnia. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna. Sąd stwierdził także, że skarga jest zasadna. Termin do załatwienia sprawy przez organ odwoławczy określa art. 35 § 3 k.p.a. i wynosi on miesiąc od daty otrzymania odwołania. Odwołania w pięciu sprawach zostały Wojewodzie doręczone 11 października 2010 r. Po upływie kodeksowego terminu do ich załatwienia, 18 listopada 2010 r. organ zadecydował o poinformowaniu stron o przedłużeniu terminu załatwienia odwołań do dnia 28 lutego 2011 r. Przed tą datą organ odwoławczy nie podjął żadnych działań w sprawie, dowodu na jakąkolwiek aktywność organu odwoławczego nie zawierają akta sprawy. Dopiero pismami z 25 lutego 2011 r., które zostały złożone w kancelarii urzędu 1 marca 2011 r., zatem już po wyznaczonym końcowym terminie do załatwienia sprawy, organ wezwał do przedłożenia mu określonych dokumentów. Taki tok postępowania, w szczególności ignorowanie terminu wyznaczonego przez organ do załatwienia sprawy i bierność przez cały okres od momentu poinformowania strony o przedłużeniu terminu do jego upływu, zadecydowały o ocenie stwierdzonej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do dnia rozprawy organ odwoławczy nie zdołał skutecznie rozpoznać odwołań, zatem okres od ich wniesienia do stwierdzenia przez Sąd stanu bezczynności wynosi ponad rok, zaś akta nie dokumentują w tym czasie jakiejś wzmożonej aktywności organu w zakresie czynienia ustaleń czy uzupełniania materiału. Odwołanie od decyzji dotyczącej działki nr [...] wpłynęło do organu odwoławczego 18 marca 2011 r. Do dnia 7 czerwca 2011 r., kiedy zwrócono się do organu I instancji oraz do M. P., Wojewoda nie podjął żadnych udokumentowanych czynności w sprawie. Do dnia rozprawy nie wykazano także, aby odwołanie zostało skutecznie załatwione. Wielokrotne przekroczenie ustawowego terminu, nieusprawiedliwione udokumentowanymi czynnościami w sprawie, stanowiło powód uznania przez Sąd, że także w tym przypadku bezczynność organu miała charakter rażący. Zgodnie z art. 149 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, jednocześnie stwierdzając, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec stwierdzenia, że do dnia orzekania organ nie załatwił wniesionych odwołań, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania w terminie miesiąca od dnia otrzymania akt sprawy, aktów załatwiających wniesione odwołania. Wyjaśnienie pełnomocnika organu, że przed dniem rozprawy zostały już rozpoznane cztery odwołania, nie mogło odnieść skutku wobec faktu, że organ nie dysponował dowodami doręczenia tych decyzji stronie, strona skarżąca nie potwierdziła faktu otrzymania decyzji, pełnomocnik organu nie doręczył także tych decyzji obecnemu na sali pełnomocnikowi stron postępowania. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania stronie skarżącej postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy. Sąd nie skorzystał w sprawie z możliwości zastosowania art. 149 § 2 powoływanej ustawy, dopuszczającego nałożenie na organ grzywny, przepis ten pozostawia rozstrzygnięcie w tym zakresie do uznania Sąd, nie określając przesłanek jego zastosowania. Odstępując od nałożenia grzywny Sąd wziął pod uwagę, że możliwość zastosowania tej instytucji znana jest przepisom prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od dnia 12 lipca 2011 r. Skarga datowana jest na 29 lipca 2011 r. Sąd nie uznał za zasadne stosować środka sankcjonującego bezczynność organu, za jaki należy uznać grzywnę, do stanu, który w całości zaistniał w okresie przed zmianą art. 149 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.