I SA/Wa 1147/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] (d. [...]), aktualnie oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i nr [..] o pow. [...] m2 w obrębie [..] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...], iż decyzją z dnia [...] kwietnia 1976 r. nr [...] Urząd [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] m2, położoną w W., na osiedlu [..], przy ówczesnej ul. [...] bn, oznaczoną obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...]. Własność odjęto Z. M. przyznając jednocześnie odszkodowanie w kwocie [...] zł. Podstawą prawną wywłaszczenia była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a wywłaszczanie wnioskowała Dyrekcja [...]. Decyzja o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] czerwca 1972 r. przeznaczała obecną działkę nr [...] pod budowę [...] w osiedlu [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o jej zwrocie. Decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. przeznaczała aktualne działki nr [...] pod budowę [...] z tym, że działki nr [...] rezerwowano pod [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. zatwierdzono plan realizacyjny [...] w W., którą to inwestycję zrealizowano. Po wywłaszczeniu resztę lokalizacji zmieniono. Zamiast przedłużenia ul.[...] przesunięto granice [....] i wybudowano [...], działkę nr [...] wykorzystano pod [..], działkę nr [...] pod [...], a część działki nr [...] pod [...]. Dnia [...] lutego 1979 r. i [...] marca 1979 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, które zrealizowano stawiając wielokondygnacyjne bloki mieszkalne (ul.[...]) na części działki nr [...]. Zrezygnowano z budowy [...]. Wojewoda ustalił, że celów wywłaszczenia w postaci [...] nie zrealizowano (dec. nr [...]), a [...] tylko częściowo (dec. nr [...]). W znacznej części oba cele zastąpiono budową osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą. Wojewoda wskazał, iż dawna działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 stanowi dziś działki w obrębie [...]: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, a także działkę nr [...] o pow. [...] m2, zajętą pod drogę publiczną i której nie dotyczy wniosek o zwrot. Dawna działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 stanowi obecnie działkę nr [...] o pow. [...] m2 (zwróconą) i działkę nr [...] o pow.[...] m2. Dnia 29 kwietnia 1999 r. i 12 marca 2008 r. J. M. wniosła o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a J. D. wniosek ten poparła, również jako spadkobierczyni poprzedniego właściciela. Działki składające się na przedmiotową nieruchomość stanowią własność Miasta W. na podstawie decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] marca 1993 r. i z dnia [...] marca 1993 r. Postanowieniem z dnia [..] września 2009 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] odmówił zwrotu wszystkich działek, stwierdzając brak zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ I instancji przyznał, że działek nr [...] nie wykorzystano pod [...], bo zmodyfikowano cel wywłaszczenia wskazany w decyzji, rozszerzając teren osiedla wraz z infrastrukturą. Starosta podkreślił, iż wywłaszczenie było dopuszczalne dla realizacji tak zmodyfikowanego celu, który zrealizowano. Według bowiem art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zorganizowane budownictwo mieszkaniowe mogło stanowić podstawę do odjęcia prawa własności poprzedniemu właścicielowi, uzasadniając wywłaszczenie nieruchomości. Drugą zaś przeszkodą zwrotu w ocenie Starosty jest zagospodarowanie terenu obiektem o charakterze trwałym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły J. M. i J. D., z tym, że jak ustalił organ II instancji odwołanie J. M. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Rozpatrując odwołanie J. D. Wojewoda [...] stwierdził, iż odmowę zwrotu uzasadniono realizacją celu zmodyfikowanego w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej, gdy tymczasem nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, uwzględniając art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złoży wniosku o zwrot. Nieistotne jest zdaniem Wojewody czy cel zmodyfikowany, również uzasadniałby wywłaszczenie. Sam fakt, iż chodzi o cel publiczny, który wcześniej można było powołać i obecnie mógłby być powołany do uzasadnienia wywłaszczenia nie wystarcza – istotny jest tylko cel skonkretyzowany w decyzji. Odmienny cel publiczny może być obrany tylko za choćby dorozumianą zgodą poprzedniego właściciela, a ewentualnie w ponownym wywłaszczeniu. Na brak zaś przemyślenia celu wywłaszczenia reakcją jest rygor zwrotu nieruchomości, który gwarantuje ochronę przed pochopnym wywłaszczeniem. W ocenie organu II instancji bezpodstawna jest teza, że samo posadowienie bloku mieszkalnego, który nie był celem wywłaszczenia, choć mógł nim być, eliminuje zwrot nieruchomości. Wojewoda wskazał, iż w postępowaniu zwrotowym organ I instancji związany jest ostateczną decyzją wywłaszczeniową, weryfikując samą jej realizację, nie zaś prawidłowość, adekwatność czy aktualność. Organowi I instancji wolno rozważać dopuszczalność zwrotu, a nie dopuszczalność wywłaszczenia. Dopóki zaś w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja wywłaszczeniowa organ jest nią związany. Wojewoda podniósł, iż zakaz jednostronnej zmiany celu wywłaszczenia wynika również z obowiązku uprzedzenia o takim zamiarze, a zmianę celu umożliwia dopiero pośrednia zgoda poprzedniego właściciela, dorozumiana z braku wniosku o zwrot nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia skutecznego zawiadomienia (art. 136 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W niniejszej sprawie, jak ustalił Wojewoda, uprawnionych do zwrotu nie informowano o nieaktualności [...], zastąpionych [...]. Zdaniem organu odwoławczego dopiero zawiadomienie potencjalnie wygaszające roszczenie zwrotowe było niezbędne, aby skutecznie zmienić przeznaczenie nieruchomości. Wojewoda stwierdził, iż obecnie spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe nie jest celem publicznym, który uzasadniałby wywłaszczenie (art. 6, 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie bezspornie doszło do niedopuszczalnej zmiany celu wywłaszczenia na cel, który nie jest nawet aktualnie celem publicznym. Planowano budowę [....] (zaniechano), [...] (zrealizowano w znikomej części, na osobnej działce nr [...]), [...] (połowiczna przestrzennie realizacja). Oprócz częściowej realizacji [...], zamiast jego dalszej części, [...], a zwłaszcza budowy [...]. [...]. Zdaniem Wojewody, choć pewne uszczegółowienia celów są podobne (np. [...]), to ich utożsamianie byłoby oczywistym i niedopuszczalnym nadużyciem. Wojewoda podniósł, iż jak wynika z pism z dnia 28 kwietnia 2010 r. i z dnia 12 maja 2010 r. [...] powiązany jest z blokami mieszkalnymi, a nie z [..]. Również w protokole z oględzin z dnia [...] maja 2010 r. stwierdzono, że [...] do bloków, a nie do [...]. Wojewoda podniósł, iż nie istnieje podstawa normatywna, wykluczająca zwrot nieruchomości wywłaszczonej, na której posadowiono obiekt trwały. Byłoby to nieuprawnioną analogią do wyjątku – przeszkody nieodwracalnych skutków prawnych, opartej wprost na art. 156 § 2 kpa. Taka przeszkoda miałaby naturę faktyczną, a jej powstanie spowodował sam zobowiązany do zwrotu. Zdaniem organu II instancji w takiej sytuacji odmowa zwrotu byłaby bezpodstawna i niesłuszna. Ponadto zdaniem Wojewody podstawą odmowy zwrotu nie mogą być powołane w decyzji organu I instancji przepisy art. 47–48 kc, a zwłaszcza "wytyczne techniczne – instrukcja [...] stosowana w prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków wprowadzona do stosowania Zarządzeniem Nr [...] z [...] listopada 2003 r. Głównego Geodety Kraju". Dla odmowy zwrotu bowiem konieczna jest ogólna podstawa prawna rangi ustawowej (art. 21, 31 ust. 3, 64 Konstytucji RP). Organ odwoławczy stwierdził, iż jeżeli organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podtrzyma tezę o przeszkodzie zwrotu w postaci obiektu o charakterze trwałym, trzeba zauważyć, iż [...] bloki mieszkalne są tylko fragmentem działki nr [...]. Zieleń zaś osiedlowa oraz [...] mogą być usunięte nie eliminując zwrotu. Warto ponadto zdaniem Wojewody spowodować sprecyzowanie wniosku co do części trwale zagospodarowanej budynkami i ułatwić porozumienie uprawnionych ze spółdzielnią, władającą blokami mieszkalnymi. Wymaga więc ustalenia czy wnioskodawczynie chcą zwrotu tych obiektów w naturze, czy ugodowo odstąpią od wniosku w tej części, a może chcą tylko reszty nieruchomości. Skoro w decyzji organu I instancji stwierdzono modyfikację celu wywłaszczenia, to konieczne jest wskazanie tej części, na której cel określony w decyzji wywłaszczeniowej bezspornie zrealizowano. Chodzi o część działki nr [...], zajętą pod [...], będący celem wywłaszczenia. Odmowa bowiem zwrotu może dotyczyć tylko tej części restytuowanej działki, wobec której istnieją ustawowe przeszkody zwrotu. Zdaniem Wojewody należy rozważyć zwrot częściowy, lecz nie wolno wnioskować z samego faktu poszerzenia [...] nie ustaliwszy, czy nastąpiło to w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co dopiero uzasadnia odmowę zwrotu. Tymczasem organ I instancji uwypukla termin realizacji osiedla, które nie było celem wywłaszczenia i które jest tylko fragmentem restytuowanej nieruchomości. Ponadto w ocenie Wojewody zachodzi konieczność sprecyzowania, którą część wywłaszczonej nieruchomości przewidywano pod zaniechane [...] i jaki fragment tego terenu wykorzystano pod [...]. Pozostała część, zdaniem organu II instancji, którą samowolnie zajęto pod osiedle, po sprecyzowaniu zakresu przestrzennego tego fragmentu nieruchomości wymaga zwrotu. Nie jest także istotne kto i kiedy wybudował parking na działce nr [..], skoro nie był to cel wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody warto również ustalić, czy o zamiarze zmiany celu wywłaszczenia nie informowano poprzedniego właściciela, gdyż roszczenie o zwrot mogło skutecznie wygasnąć. Ponadto zdaniem Wojewody wymaga sprecyzowania status prawny Spółdzielni Mieszkaniowej [...] jako władającego częścią działek objętych wnioskiem o zwrot. Stroną postępowania zwrotowego jest bowiem tylko podmiot prawa rzeczowego albo obligacyjnego, gdyż istnienie praw podmiotowych wpływa na zwrot lub zależy od rozstrzygnięcia o zwrocie. Wojewoda podniósł, iż zważywszy na fakt, iż na przeważającej części nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, konieczne będzie sporządzenie operatu szacunkowego, by dokonać rozliczeń między stronami. Skargę na decyzję Wojewody [..] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W. zarzucając jej naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 80 kpa, art. 136 ust. 1 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 2 kpa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przedmiotowymi działkami włada Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] co stanowi przeszkodę do ich zwrotu. Przeszkodą do zwrotu nieruchomości zdaniem skarżącego jest również jej zagospodarowanie o charakterze trwałym. Zdaniem skarżącego cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce nr [...] zajętej pod [...]. Natomiast na działkach nr [...] zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. można było dokonać wywłaszczenia, jeżeli był realizowany cel użyteczności publicznej, cel obrony państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W związku z powyższym w ocenie skarżącego zrealizowanie na tych działkach celu użyteczności publicznej nie pozwala na wyciągnięcie wniosku o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż nie nastąpiła zmiana jakości inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie modyfikacja planowanej inwestycji nie zmieniającej jej charakteru. Ponadto zauważono, iż strona skarżąca swoją legitymacją prawną do występowania ze skargę opiera na okoliczności, iż jest użytkownikiem przedmiotowych gruntów, a ewentualny ich zwrot pozbawi ją możliwości prawidłowego korzystania z istniejących na gruncie budynków mieszkalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach poszczególnych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie zbędności tej nieruchomości lub jej części na cel, na jaki została ona wywłaszczona. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 i 2). Organ rozpoznający sprawę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej związany jest treścią art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera zamknięty katalog okoliczności, w których można uznać nieruchomość za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i który to katalog nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Zbędność przejętej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Dlatego też w postępowaniu o zwrot nieruchomości konieczne jest jednoznaczne ustalenie przez organ orzekający rzeczywistego celu wywłaszczenia. Dopiero bowiem wtedy możliwe stanie się badanie przez organ prowadzący postępowanie, czy cel ten został, czy też nie został zrealizowany w aspekcie jego zgodności z celem na jaki nieruchomość została przejęta. W przedmiotowej sprawie decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] kwietnia 1976 r., wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przejęto nieruchomość o powierzchni [...] m2 pod budowę [...]. W skład terenu objętego wywłaszczeniem wchodzą obecnie działki nr [...]. Działka nr [...] zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] czerwca 1972 r. Nr [...] położona była na obszarze przeznaczonym pod budowę [...]. Została ona zwrócona decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Natomiast działki nr [...] objęte były decyzją lokalizacyjną Nr [....] z dnia [...] grudnia 1975 r. i przeznaczone pod budowę [...]. Działki nr [..] znajdowały się w granicach pasa gruntu zarezerwowanego pod projektowane [...], a działka nr [...] położona była na terenie przeznaczonym pod [...]. Plan realizacyjny został zatwierdzony decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. Jak ustaliły organy zgodnie z załącznikiem graficznym do tej decyzji działka nr [...] przeznaczona była pod [...], działka nr [...] pod [...], działka nr [...] w części pod [...]. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] maja 2010 r. oględzin, organ I instancji ustalił, iż na działce nr [...] znajdują się [...], działka nr [...] zagospodarowana jest w części pod [...], na pozostałej jej części znajduje się część [..]. Część działki nr [...] granicząca z działką [...] zajęta jest pod [...]. Działka nr [...] zagospodarowana jest pod [...]. Organ I instancji uznał, że na części nieruchomości cel wywłaszczenia uległ modyfikacji i działki nr [...] zagospodarowano pod budowę [...]. W ocenie organu I instancji w świetle ustawy z dnia 12 marca 1958 r. realizacja celu publicznego – zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, uzasadniała wywłaszczenie nieruchomości, w związku z czym w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o braku realizacji celu wywłaszczenia, ale o jego modyfikacji. Należy zauważyć, że kwestie przeznaczenia nieruchomości na inne cele publiczne niż wskazane w akcie wywłaszczenia były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, OTK-A 2008/3/41, w którym Trybunał stwierdził m.in. niezgodność art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Powołując się na swój poprzedni wyrok z dnia 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 22/01, OTK ZU 2001/7/216) Trybunał wskazał, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na cel publiczny, jaki był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zalecił przy tym pamiętać o szerokim pojmowaniu konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenia" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Powyższe oznacza, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie chodzi o to, czy dana nieruchomość została wykorzystana kiedykolwiek i na jakikolwiek cel publiczny, ale czy cel, na jaki została ona wywłaszczona został osiągnięty. Podkreślić bowiem należy, że po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczone ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji stanowiące prawo. Przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. muszą być interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP. Wywłaszczenie jest przejawem daleko idącej ingerencji administracji państwowej w prawo własności. Zawsze jest poddane ścisłej regulacji prawnej i dopuszczone tylko w określonych przypadkach. Cel przejęcia w tym trybie nieruchomości powinien być więc sprecyzowany w decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 235/10). W rozpoznawanej sprawie zasadnie organ II instancji uznał, że modyfikacja celu wywłaszczenia stanowi niedopuszczalną zmianę celu. Skoro bowiem celem wywłaszczenia, określonym w decyzji wywłaszczeniowej była [...], a w rzeczywistości na terenie objętym wywłaszczeniem wybudowano [...], to nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia. W tej sytuacji Sąd przyznał rację Wojewodzie [...], że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w rozumieniu art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Organ I instancji bowiem ograniczył się wyłącznie do ustalenia, że w sprawie niniejszej nie można mówić o braku realizacji celu wywłaszczenia, ale o jego modyfikacji. Fakt zaś zagospodarowania terenu obiektem o charakterze trwałym w ocenie organu I instancji stanowi wystarczająco przesłankę do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednak jak słusznie zauważył organ II instancji [...] bloki mieszkalne zajmują tylko fragment działki nr [...], [...] mogą być usunięte. Z powyższego wynika, że organ I instancji orzekając o odmowie zwrotu nieruchomości nie badał wystąpienia w sprawie okoliczności świadczących o możliwości zwrotu spadkobiercom poprzedniego właściciela choćby części nieruchomości wywłaszczonej. A taki obowiązek nakłada na organ przepis art. 137 ust. 2, ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy również ustalić, czy na całości działki nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, czy też tylko na części. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi Wojewoda [...] miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o treść art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (brzmienie w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji). Z przepisu tego wynika, że znajduje on zastosowanie wtedy, gdy przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie dawało podstaw do wydania w sprawie decyzji rozstrzygającej określoną sprawę indywidualną, co do jej istoty, ponieważ postępowanie wyjaśniające nie zostało w ogóle przeprowadzone lub nie zostało przeprowadzone w znacznej części. Innymi słowy organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa wówczas, gdy sprawa jest jeszcze na takim etapie wyjaśniana, że nie jest możliwe sformułowanie merytorycznego stanowiska przez organ I instancji oraz nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze reformatoryjnym, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego na podstawie art. 136 kpa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w niniejszej sprawie uznając, iż co najmniej część przedmiotowej nieruchomości kwalifikuje się do zwrotu, przy braku przeprowadzenia przez organ I instancji w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń nie miał możliwości wydania decyzji reformatoryjnej. Jak wynika bowiem z akt sprawy takie ustalenia skutkowałyby ewentualną koniecznością wydzielenia geodezyjnego działek, jak również sporządzenia operatu szacunkowego. Dodatkowo należy zauważyć, że organ I instancji przyznał skarżącej spółdzielni przymiot strony w niniejszym postępowaniu bez uprzedniego zbadania czy podmiot ten legitymuje się tytułem prawnym do spornego gruntu, o którym mowa w art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są bowiem poza poprzednimi właścicielami wywłaszczonej nieruchomości lub ich spadkobiercami, aktualnymi właścicielami gruntu bądź ich użytkownikami wieczystymi również osoby, których prawa do nieruchomości wygasną w następstwie uzyskania cechy ostateczności przez decyzję orzekającą o zwrocie gruntu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w tym zakresie organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń, a wpis w ewidencji gruntów i budynków skarżącej Spółdzielni jako władającej spornym gruntem, czy też jej oświadczenie, że jest użytkownikiem tego gruntu są niewystarczające do przyznania jej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa, co z kolei skutkuje uznaniem zarzutów skargi za całkowicie chybione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.