VII SA/Wa 1707/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie braku podstaw do nałożenia obowiązków skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2011r. znak: [...], na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z roku 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanego dalej K p a. i art. 51 w związku z art. 50 oraz art 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity z 2010 r. Dz. U. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) zwanej dalej Prawem budowalnym orzekł o braku podstaw do zastosowania przepisów art. 51 w związku z art. 50 ustawy Prawo budowlanego (tekst jednolity z 2010 r. Dz.U. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez [...] na drodze krajowej nr [...] (obecnie [...]) w m. [...], polegających m.in. na likwidacji zjazdu na posesję przy ul. [...] (działka nr [...]) z w/w drogi krajowej. Postępowanie wszczęte zostało w związku z wystąpieniem W. K., który domagał się przywrócenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] na jego działkę nr [...] w miejscowości [...]. Organ ustalił, że rozpatrywane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem zamiaru ich wykonania (pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r., które zostało złożone w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniu 19.12.2008r. - przyjęte pismem Dyrektora Wydziału Infrastruktury Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] nr [...] z dnia 09.01.2008 r.), zatem zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było zbadanie czy roboty te wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz poszanowaniem praw osób trzecich. Postanowieniem z dnia [...].12.2010r. znak: [...] [...] WINB zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych dotyczących likwidacji zjazdu w zakresie zgodności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne wraz z analizą warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z przedłożonej przez GDDKiA [...] oceny technicznej, sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, wynika, że likwidacja zjazdu przez zarządcę drogi była uzasadniona z powodu konieczności zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej oraz obowiązku przestrzegania przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki [...] z dnia [...] marca 1999r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 zzm.). Analizując zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, że zjazd z drogi krajowej nr 1 na posesję znajdującą się na działce nr [...] w [...] był przez wiele lat nieużywany. Świadczy o tym samo zagospodarowanie działki, gdzie w świetle zamontowanej bramy rośnie kilkumetrowy żywopłot, na przebiegu ewentualnego ciągu komunikacyjnego zamontowano elementy architektury ogrodowej, a grunt porośnięty jest bujną trawą. Posesję obsługuje ciąg komunikacyjny ulicy [...], na którym to z niezrozumiałych względów Gmina [...] nie uregulowała stosunków własnościowo-gruntowych. Działka nr [...] należąca do gminy i klasyfikowana jako droga stanowi w istocie wyspę otoczoną działkami prywatnymi. Ulica przebiega przez pas działki nr [...] (własność Parafii [...] w [...]). W związku z tym, że roboty budowlane polegające na likwidacji zjazdu z drogi krajowej zostały wykonane legalnie (na podstawie zgłoszenia), zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał odwołanie W. K. za nieuzasadnione i decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że likwidacja przedmiotowego zjazdu nie pozbawiła skarżącego dostępu do drogi publicznej. Skarżący ma bowiem dostęp do drogi publicznej -[...] przez ciąg komunikacyjny ulicy [...], który przebiega przez działkę nr [...] (własność Gminy [...]) oraz pas działki nr [...] (własność Parafii [...]). Okoliczność, że zlikwidowany zjazd był wygodniejszy ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą, nie może zostać uwzględniona. Przepisy prawa budowlanego przewidują ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez m. in. dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż działka skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez pojęcie "dostępu do drogi publicznej" VII SA/Wa 1707/11 należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Błędne jest zatem twierdzenie skarżącego, że działka musi mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W. K. zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Sądu podnosząc, że odebrano mu dojazd z drogi publicznej z naruszeniem jego prawa i bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, które wyjaśniłoby czy nie zostały one wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Podniósł, że organy nie uwzględniły bezpieczeństwa jego ani całej rodziny, ani nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego ww. przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w okolicznościach faktycznych i prawnym niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji prowadząc postępowanie w w ramach nadzoru budowlanego badały legalność i prawidłowość prowadzonych robót budowlanych przez Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Do rozpatrywania tego rodzaju sprawa spraw w przypadkach innych niż zawarte w art.48 ust. 1 lub w art.49b ust. 1 ustawy (samowolne wznoszenie lub wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części) zastosowanie mają przepisy art.50 i art.51. W przypadkach gdy roboty budowlane zostały już wykonane (tak jak w rozpatrywanej sprawie) do ich rozpatrywania zgodnie z art.51 ust.7 zastosowanie mają przepisy art.51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Organ ustalił, że rozpatrywane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem zamiaru ich wykonania (pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r., które zostało złożone w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniu [...].12.2008r. - przyjęte pismem Dyrektora Wydziału Infrastruktury Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] nr [...] z dnia 09.01.2008 r.), zatem zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było zbadanie czy roboty te wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi oraz poszanowaniem praw osób trzecich. W tym miejscu należy wskazać, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) określa warunki jakim powinny odpowiadać określone kategorie dróg publicznych w tym drogi krajowe - klasy A, S, GP W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego § 9 tego rozporządzenia określa warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów przy czym zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jak wynika ze zgromadzonych dokumentów droga o takim przebiegu istniała już w roku 1980 roku (mapy na których zatwierdzono plany realizacyjne budynku mieszkalnego i budynku magazynowego wzniesione przez W. K.). Teren tej jest gruntem publicznym natomiast nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego i administracji architektonicznej regulowanie stosunków własnościowych w jej ciągu jednakże do zadań zarządcy drogi należy realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu w tym poprawy jego bezpieczeństwa. Powyższe świadczy iż rozpatrywane roboty budowlane wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego i nie naruszały praw osób trzecich w tym prawa Skarżącego. Skarżący ma bowiem dostęp do drogi publicznej -[...] przez ciąg komunikacyjny ulicy [...], który przebiega przez działkę nr [...] (własność Gminy [...]) oraz pas działki nr [...] (własność Parafii [...]). Okoliczność, że zlikwidowany zjazd był wygodniejszy ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą, nie może zostać uwzględniona. Przepisy prawa budowlanego przewidują ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez m. in. dostęp do drogi publicznej. W niniejszej sprawie warunek ten został spełniony, gdyż działka skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Błędne jest zatem twierdzenie skarżącego, że działka musi mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W. K. zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Sądu podnosząc, że odebrano mu dojazd z drogi publicznej z naruszeniem jego prawa i bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, które wyjaśniłoby czy nie zostały one wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Podniósł, że organy nie uwzględniły bezpieczeństwa jego ani całej rodziny, ani nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Zauważyć jednak należy co wynika z ustaleń organów w tej sprawie, że wcześniej wydane decyzji administracyjnych organ dot. obiektów wzniesionych na działce nr [...] w [...] nie regulowały kwestii bezpośredniego zjazdu na drogę krajową Przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].07.1980 r. inwestor uzyskał uzgodnienie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] z dnia [...].04.1980 r. nr [...] usytuowania przedmiotowego budynku zmienionego uzgodnieniem z dnia [...].05.1980 r. Przedmiotem uzgodnień nie był zjazd z drogi publicznej. Zatwierdzone plany realizacyjne decyzjami o pozwoleniach na budowę obiektów na tej działce wyraźnie wskazują, iż posesja posiadała dwa wjazdy od strony ulicy [...] (obecnie ulica [...]) oraz jeden od strony szosy [...] (obecnie droga krajowa nr [...]). Niejasny jest natomiast ich status prawny bowiem Skarżący nie posiadał żadnego zezwolenia na zjazd gdzie teren ulicy stanowi grunt publiczny w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, zatem roszczeń dotyczących utrudniania z korzystania ze swojej własności należałoby ewentualnie dochodzić na gruncie prawa cywilnego lub na gruncie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.),. Przyjąć, zatem należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdzili ,źe na gruncie Prawa budowlanego nie było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w sprawie remontu i modernizacji drogi krajowej realizowanej na podstawie dokonanego przez zarządcę drogi zgłoszenia. Nadmienić jednak należy ,że zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Natomiast zgodnie za s z treścią przepisu art. 29 ust. 2. w/w ustawy przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Wobec powyższego zarzuty zgłoszone w skardze nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.