VI SA/Wa 782/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w G., Białoruś na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej A. z siedzibą w G., Białoruś kwotę 1537 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 5 ust. 1 lit. b w zw. z art. 12 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r., art. 28 ust.1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym (M. P. z 2001 r. Nr 46, poz. 743) oraz lp. 2.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania A., G., Białoruś, utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy wskazał, że w toku kontroli drogowej pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2009 r. ustalono wykonywanie przez ten pojazd międzynarodowego transportu drogowego rzeczy z Białorusi do Włoch. Okazany przez kierowcę blankiet zezwolenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy nie został wypełniony w części dotyczącej daty pierwszego przekroczenia granicy, co zgodnie z objaśnieniem umieszczonym na rewersie zezwolenia, skutkuje jego nieważnością. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 28 ust. 1 , art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz 1p.2.7 załącznika do ww. ustawy, a także treść art. 5 ust. 1 lit. b w zw. z art. 12 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych, wyjaśnił, iż wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu. Zezwolenie to winno znajdować się w pojeździe i być i okazywane na żądanie organów kontrolnych. Naruszenie tego obowiązku powoduje nałożenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego pokreślił, iż zezwolenie jest blankietem limitowanym i wydawanym jednorazowo, za wydanie którego pobierana jest stosowna opłata. Podkreślił, iż zezwolenie jest dokumentem urzędowym. Brak określenia na tym dokumencie osoby uprawnionej, pojazdu którym wykonuje swe uprawnienia lub też daty pierwszego przekroczenia granicy, pozbawia ten "dokument" jakiejkolwiek mocy dowodowej. Dodał, że wymóg naniesienia informacji dotyczących: firmy i adresu przewoźnika, numeru rejestracyjnego pojazdu oraz daty pierwszego przekroczenia granicy pojazdu wykonującego przewozy drogowe ma na celu m.in. zapobieganie niedozwolonemu handlowi zezwoleniami miedzy przewoźnikami. W ocenie organu brak wpisania do zezwolenia numeru rejestracyjnego pojazdu oraz daty pierwszego przekroczenia granicy pozbawia okazany egzemplarz istotnej treści, tzw. elementów kreatywnych, które składają się na istotę przyznanych praw przewoźnikowi zagranicznemu. Również na rewersie formularza zezwoleń wydawanych przez Ministra Infrastruktury w tzw. "postanowieniach ogólnych" został zamieszczony zapis: "Zezwolenie, w którym nie wypełniono rubryk 2, 3, 5 jest nieważne." Tym samym niewypełnienie rubryki nr 5 przez kierującego pojazdem skutkuje nieważnością pozwolenia, co traktowane jest w taki sposób, jakby kierowca nie posiadał go w ogóle. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący – A., G., Białoruś, wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 28, art. 87 ust 1 pkt 2 lit. a , ust. 2, a także art. 92 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp.2.7 załącznika do tej ustawy poprzez ich zastosowanie, gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw oraz błędną ocenę okoliczności faktycznych. W uzasadnieniu skargi podniósł m. in., iż kierujący okazał konkretny, oryginalny i wystawiony przez polski organ dokument zezwolenia. Organy administracji nie wskazały na jakiej konkretnie podstawie prawnej uznały zezwolenie za nieważne, a w konsekwencji na jakiej rzeczywistej podstawie prawnej nałożona została przedmiotowa kara. Objaśnienie dotyczące obowiązku wypełnienia zezwolenia nie stanowi normy prawnej i musi mieć oparcie w konkretnym przepisie wyraźnie przewidującym określone sankcje w sytuacji jego niewypełnienia. Wskazał, iż kontrola odbyła się na terenie przejścia granicznego, tuż po stronie polskiej, a nie jak wskazano w decyzji po wyjeździe z przejścia na drodze krajowej nr [...] w miejscowości [...]. Kierowca dopiero po wjechaniu do Polski chciał uzupełnić datę wjazdu na teren Polski. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Podniósł, iż kierowca winien wpisać datę przekroczenia granicy w trakcie jej przekraczania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagranicznego przewoźnika drogowego wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 5 ust. 1 lit. b w zw. z art. 12 umowy między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Białoruś o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzonej w Mińsku dnia 20 maja 1992 r., zgodnie z którymi przewozy mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwe władze umawiających się stron, przy czym winno ono znajdować się w pojeździe i być okazywane na każde żądanie organów kontrolnych. Innymi słowy z powyższej umowy wynika tylko, iż kierujący pojazdem winien posiadać stosowne zezwolenie, nie mówi ona natomiast jakie są skutki jego niewypełnienia. W toku postępowania o ukaranie za brak zezwolenia organ powinien badać zatem czy kontrolowany podmiot miał zezwolenie o jakim mowa w art. 28 ust.1 ww. ustawy. W sprawie niniejszej jest niesporne, że przewoźnik zagraniczny okazał konkretny, oryginalny, wystawiony przez polski organ dokument zezwolenia, uprawniający do jednorazowego wykorzystania. Wskazać należy, że przepisy nie określają wzoru blankietu zezwolenia ani nie precyzują treści "wymaganego zezwolenia", zatem poprzestanie na treści pochodzącej od organu, przy braku wskazówek co do jej uzupełnienia, w ogóle nie powinno być uznane za wadę, która pozbawia zezwolenie bytu prawnego i skutkuje nałożeniem kary za jego brak. Przepisy o charakterze administracyjnokarnym, a takimi są przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej bez stosowania wykładni rozszerzających, analogii lub domniemań. W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał przepisu, który stanowiłby, iż nie jest ważne zezwolenie na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy niewypełnione w rubrykach 2, 3 i 5. Zapisy umieszczone w formie objaśnienia czy też pouczenia na rewersie zezwolenia nie stanowią normy prawnej i nie mogą być stosowane przez organy kontrolujące jako podstawa prawna stwierdzenia faktu wykonywania przewozu bez wymaganego zezwolenia i nałożenia kary. Objaśnienie jest instrumentem służącym wyjaśnieniu treści ustanowionych norm, natomiast nie może być sposobem rozszerzania regulacji zawartych w ustawie lub rozporządzeniu. Nie może też być postrzegane jako kreowanie warunku ważności tego zezwolenia, ponieważ nie koresponduje ono z warunkami zezwolenia ustalonymi w ustawie czy rozporządzeniu. Przyjęcie objaśnienia jako warunku ważności zezwolenia wykraczałoby poza regulację ustawową. W konsekwencji formuła taka nie może stanowić podstawy do uznania, że przewoźnik wykonuje przewóz bez zezwolenia i w następstwie tego uznania do nałożenia, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kary za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia. Taka ocena Sądu wynika z obowiązującej zasady praworządności - art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., która oznacza dla organu administracji obowiązek działania na podstawie obowiązującej normy prawnej, obowiązek prawidłowego ustalenia jej znaczenia, niewadliwie dokonanej subsumcji i prawidłowego ustalenia następstw prawnych (Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. CH Beck, Warszawa 2004, str. 63). W prowadzonym przez siebie postępowaniu, poddanym kontroli Sądu, organ dopuścił się naruszenia opisanych obowiązków. Nie mogąc wskazać normy prawnej rangi ustawowej, której naruszenie skutkowałoby obowiązkiem nałożenia kary organ przyjął, że zapis o charakterze objaśnienia może być podstawą dla zastosowania przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Należy też wziąć pod uwagę, że zezwolenie było jednorazowe, zatem przekroczenie granicy Polski było niejako "skonsumowaniem" przez skarżącego tego właśnie zezwolenia, na konkretny przejazd, przez konkretnego przewoźnika, dla którego zezwolenie było przeznaczone. Reasumując powyższe rozważania należy przyjąć, iż z faktu niewypełnienia przez skarżącego na zezwoleniu na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy rubryki wskazującej datę pierwszego przekroczenia granicy Polski organ administracji wysunął zbyt daleko idące konsekwencje uznając, że skarżący nie posiadał wymaganego zezwolenia. Sąd stanął na stanowisku, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako wadliwe winne być wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazane wyżej okoliczności. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, zaś o kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 6 pkt 1) 1 i § 18 ust. 1 pkt 1) lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia rzez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).