II OSK 1453/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 925/11 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 15 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J.L. (dalej jako "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] września 2011 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich, a także poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 9 sierpnia 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił skarżącego uprawnień kombatanckich. Jako podstawę prawną wskazano art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., nr 42, poz. 371 ze zm. – dalej jako "ustawa o kombatantach"). Organ stwierdził, że uprawnienia kombatanckie skarżący uzyskał na podstawie decyzji Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w Gdańsku z tytułu udziału w walkach zbrojnych o utrwalanie władzy ludowej. Informacja, że skarżący służył w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego znajduje się w punkcie 12 deklaracji członkowskiej ZBoWiD. Pismem z 11 lipca 2011 r. Instytut Pamięci Narodowej poinformował, że 13 Pułk KBW mp. Gdańsk, w którym służył skarżący, w latach 1948-1960 brał udział w walkach z Narodowym Zjednoczeniem Wojskowym oraz Zrzeszeniem "Wolność i Niezawisłość". Organ ustalił, że strona, pełniąc służbę w 13 Pułku KBW, wykonywała zadania operacyjne związane z likwidacją ugrupowań mających na celu walkę o niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej Polskiej. Organ uznał, że zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach należy interpretować rozdzielnie. Na podstawie tego przepisu pozbawia się uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące zadania śledcze, ale i zadania operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji lub osób działających na rzez suwerenności i niepodległości RP. Fakt udziału, w ramach służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w walkach z niepodległościowym podziemiem - nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce ramach służby wojskowej - powoduje utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 28 września 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości udział strony w walkach zbrojnych w ramach pełnienia służby w KBW. Z tego m.in. tytułu zainteresowany uzyskał uprawnienia kombatanckie przyznane orzeczeniem ZBoWiD. Z zaświadczenia WKU z 20 października 1978 r. wynika, że skarżący pełnił służbę w Ludowym Wojsku Polskim, "w tym brał osobiście udział w walkach z reakcyjnym podziemiem podczas służby w jednostce od dnia 21.06.1948 r. do 13.04.1949 r.". Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że spornym w sprawie jest czy skarżący służąc w latach 1948 - 1950 w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wykonywał podczas i w związku z tą działalnością zadania operacyjne i śledcze związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta nie została należycie wyjaśniona przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zdaniem Sądu I instancji, niezbędne jest ustalenie konkretnych zadań, jakie skarżący bezpośrednio wykonywał celem zwalczania osób oraz organizacji działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Samo stwierdzenie, że skarżący służył w KBW jest niewystarczające. W niniejszej sprawie organ oparł swoje ustalenia przede wszystkim na treści pisma Instytutu Pamięci Narodowej z 11 lipca 2011 r., w którym wskazano z jakimi organizacjami walczył 13. Pułk KBW w Gdańsku. Pomijając brak wskazania źródeł tych danych, w piśmie tym nie ma żadnych informacji odnośnie udziału skarżącego w tych walkach, ani tym bardziej roli, jaką miałby w nich odegrać. W ocenie Sądu I instancji, wnioskowanie organu nosi więc cechy dowolności i zaprzecza regułom logicznego rozumowania, zwłaszcza w świetle informacji o braku akt potwierdzających osobisty udział skarżącego w tych walkach. Wobec twierdzeń skarżącego, że pełnił w Korpusie funkcję pisarza w kancelarii oraz brał udział jedynie w walkach z Ukraińską Armią Powstańczą (UPA), organ powinien ustalić, czy i z jakimi ewentualnie organizacjami bezpośrednio walczył skarżący. Organ powinien był przesłuchać skarżącego (o co skarżący wnosił we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) na tę okoliczność oraz na okoliczność zadań, jakie pełnił w Korpusie, a następnie skonfrontować ten dowód z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Organ nie przesłuchał skarżącego, a także nie odniósł się do przedłożonej przez niego fotografii, przedstawiającej skarżącego siedzącego przy maszynie do pisania, załączonej do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ nie wyjaśnił przy tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego dowody te pominął. W ocenie Sądu I instancji, obowiązek należytej, wnikliwej oceny dowodów został przez organ naruszony również w przypadku zaświadczenia dowódcy jednostki wojskowej z 20 października 1978 r. Z treści tego dokumentu nie wynika kto konkretnie podpisał się pod tym zaświadczeniem (nieczytelny podpis), ani - na podstawie jakich dokumentów zaświadczenie to zostało wystawione. Ponadto zawarta w tym zaświadczeniu informacja "brał osobiście udział w walkach z reakcyjnym podziemiem" nie wyjaśnia o jakie organizacje chodzi, co jest kwestią kluczową z punktu widzenia art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Kwestia ta jest istotna zwłaszcza wobec twierdzeń skarżącego, który w swoim życiorysie pojęciem "reakcyjne podziemie" określał bandy UPA, z którymi walczył, a która to okoliczność nie mogła być podstawą pozbawienia uprawnień kombatanckich. Zawarte w tym piśmie oświadczenie nie opiera się na osobistej wiedzy osoby je sporządzającej, ale wynika z "dokumentów ewidencyjnych". W aktach sprawy brak jest tych dokumentów ewidencyjnych, nie wynika też aby organ podjął działania zmierzające do uzyskania tych dokumentów, a, w ocenie Sądu I instancji, miał taki obowiązek. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, polegającą na przyjęciu, że skarżący nie brał osobiście udziału w wykonywaniu zadań śledczych i operacyjnych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, pomimo, że organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny dla załatwienia sprawy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o kombatantach uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej, bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, uprawnienia, o których mowa w ust. 1, nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane przez organ i przyjęte za podstawę decyzji w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. Jak wynika z ustaleń organu skarżący uzyskał uprawnienia na podstawie decyzji Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w Gdańsku z tytułu udziału w walkach zbrojnych o utrwalanie władzy ludowej. Informacja, że skarżący służył w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego znajduje się w punkcie 12 deklaracji członkowskiej ZBoWiD. Pismem z 11 lipca 2011 r. Instytut Pamięci Narodowej poinformował, że 13 Pułk KBW Gdańsk, w którym służył skarżący, w latach 1948-1960 brał udział w walkach z Narodowym Zjednoczeniem Wojskowym oraz Zrzeszeniem "Wolność i Niezawisłość". Organ ustalił, że strona, pełniąc służbę w 13 Pułku KBW, wykonywała zadania operacyjne związane z likwidacją ugrupowań mających na celu walkę o niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej. Trafny jest zatem wniosek, że skarżący odbywając służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego służył w istocie w aparacie bezpieczeństwa. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, że pojęcie "aparatu bezpieczeństwa publicznego" oznacza wszystkie jednostki organizacyjne w Resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 7 maja 1992 r., sygn. II UZP 7/91, OSNC APU nr 10/92, poz. 174 lub wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2005 r., sygn. OSK 1126/04, Lex nr 165721 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 15 lutego 1994 r., K 15/1993, OTK 1994, nr 1, poz. 4.). Ponadto, zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach należy interpretować oddzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1126/04). Ponadto na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach pozbawia się uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące zadania śledcze, ale i zadania operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że udział w ramach służby w KBW w walkach z niepodległościowym podziemiem nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej powodował utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie Sądu I instancji dotyczące braku wykazania przez organ na podstawie zebranych w toku postępowania weryfikacyjnego dokumentów osobistego udziału skarżącego w walkach z niepodległościowym podziemiem nie może mieć znaczenia, skoro sam fakt takiej służby w KBW nawet niedobrowolny, powoduje utratę uprawnień kombatanckich. W tej kwestii należy zgodzić się z organem, że udział skarżącego w tego typu walkach wynika z zaświadczenia z 20 października 1978 r. złożonego w związku z ubieganiem się przez skarżącego o uprawnienia kombatanckie. Podczas ubiegania się przez skarżącego o uprawnienia kombatanckie, które wówczas uzyskał okoliczność ta nie była przez niego kwestionowana, trudno więc obecnie zarzucać zaświadczeniu brak mocy dowodowej, tak jak to uczynił w istocie Sąd I instancji. Należy także zaznaczyć, że brak jest przesłanek by kwestionować ustalenia organu w zakresie walk jakie toczyło KBW w Gdańsku. Pismem z 11 lipca 2011 r. Instytut Pamięci Narodowej poinformował, że 13 Pułk KBW mp. Gdańsk, w którym służył skarżący, w latach 1948-1960 brał udział w walkach z Narodowym Zjednoczeniem Wojskowym oraz Zrzeszeniem "Wolność i Niezawisłość". Sąd I instancji nie podważył skutecznie tej informacji, wskazując jedynie, że w piśmie nie powołano źródeł zawartych tam informacji. Należy mieć jednak na uwadze, że Instytut Pamięci Narodowej jest organem wyspecjalizowanym, dysponującym nie tylko fachową wiedzą, ale również dostępem do szeregu danych historycznych. Nie sposób również wyciągać daleko idących wniosków na podstawie archiwalnej fotografii, na której skarżący siedzi przy maszynie do pisania. W żadnej mierze nie stanowi ona dowodu na to, że skarżący w ramach służby w KBW nie brał udziału w walkach z niepodległościowym podziemiem. Zalecenie Sądu I instancji by organ odniósł się do powyższej fotografii uznać więc należało za zbędne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany materiał dowodowy wskazuje, że skarżący pełnił służbę w formacji wojskowej Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Oznacza to, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a Sąd I instancji błędnie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia tych przepisów uznać więc należy na uzasadnione. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni cytowanego przepisu, jednak wyciągnął błędny wniosek, że ustalony przez organ w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do zastosowania tej normy prawa materialnego. Z powyższych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 2 7