II OSK 354/13

Dnia 24 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 1462/11 w sprawie ze skargi J.Ś. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1462/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich – uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 12 lipca 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, dalej oznaczony jako "Kierownik", odmówił J.Ś. uchylenia w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji z dnia 8 listopada 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję z dnia 26 sierpnia 2005 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu Kierownik podniósł, że za wzruszeniem ostatecznej decyzji administracyjnej w tym trybie muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony, a ta przesłanka nie została w tej sprawie spełniona. Mianowicie strona w swoim wniosku ponownie powołała się na służbę w Batalionach Chłopskich, podając na potwierdzenie tej okoliczności służbę swojego brata S. Kierownik przyznał bratu strony uprawnienia kombatanckie, ale wstępując do Batalionów Chłopskich miał on 13 lat, a J. Ś. miał wówczas 9 lat. Zdaniem Kierownika przyjmowanie do służby osób wyjątkowo młodocianych zaprzecza m. in. opinia z 3 kwietnia 2002 r. wydana przez Zarząd Główny Małopolskiego Związku Żołnierzy BCh. Natomiast obecnie strona przedstawiła wyłącznie swoje oświadczenia, które są znane organowi od pierwszego wniosku w 1996 r. Nie została wobec tego spełniona przesłanka o słusznym interesie strony z art. 154 § 1 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Kierownika zaskarżoną decyzją, wydaną na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zastrzegając, że słuszny interes strony nie może się sprowadzać do naruszenia przepisów prawa organ uznał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego strona nie pełniła służby w organizacji konspiracyjnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (j.t. Dz. U. Nr 42 z 2002 r., poz. 371), zwanej dalej "ustawą o kombatantach". J. Ś. mógł wykonywać pewne czynności pomocnicze, z tytułu których nie przysługują jednak uprawnienia kombatanckie. Dlatego też – w ocenie organu – ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają na przyjęcie poglądu, aby interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem ostatecznej decyzji Kierownika, co stanowi niezbędną przesłankę z art. 154 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa. Podniósł w szczególności, że należą mu się uprawnienia z tytułu służby w Batalionach Chłopskich w latach 1944-1945, podczas której został poszkodowany na zdrowiu, a jego inwalidztwo pozostaje w ścisłym związku z działaniami wojennymi. Skarżący powołał się na "adnotacje książki wojskowej" i uprawnienia nabyte przez jego brata S. zarzucając, że decyzja Kierownika pomija stan faktyczny sprawy. Zakwestionował odmowę przyznania omawianych uprawnień ze względu na młody wiek i wydaną przez gen. Sosnkowskiego instrukcję, która – jego zdaniem – nie zawsze była respektowana. Odpowiadając na skargę organ administracji publicznej postulował jej oddalenie, powtarzając swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) uznał, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów legalności, w kryteriach której odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej. Sąd wskazał, że decyzja ta została wydana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, przewidzianym w art. 154 k.p.a., w którym weryfikacja odbywa się wyłącznie pod kątem przesłanek, którymi są: interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem Sądu w tym właśnie zakresie sprawa nie została właściwie rozpatrzona i wyjaśniona, co narusza przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd Wojewódzki wskazał, że organ orzekający w obu decyzjach wydanych w ramach omawianego postępowania zasadniczo ograniczył się do teoretycznej charakterystyki postępowania opartego na art. 154 k.p.a., natomiast tych ogólnych wywodów nie skonfrontował należycie z okolicznościami przedmiotowego, konkretnego przypadku. W decyzji z dnia 12 lipca 2011 r. właściwie wskazał jedynie na wiek skarżącego i opinię Związku Żołnierzy BCh, która nawet nie znalazła się w materiale sprawy. Z kolei w zaskarżonej decyzji organ uznał, że strona nie pełniła służby w organizacji konspiracyjnej w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, nie podając żadnych motywów, w oparciu o które zajął takie stanowisko. Zdaniem Sądu pierwszej instancji można jedynie domniemywać, łącząc uzasadnienia obu decyzji, że skarżący nie mógł pełnić służby w organizacji konspiracyjnej z uwagi na ówczesny jego wiek. Przesłankę słusznego interesu strony należy zatem odnieść głównie do tego aspektu sprawy. W obu tych decyzjach organ zasadniczo odwołał się do instrukcji gen. K. Sosnowskiego, określającej dolną granicę wieku osób przyjmowanych do służby – początkowo na 17, a w późniejszym okresie – 16 lat. Sąd pierwszej instancji podał następnie, że w ramach art. 154 k.p.a. należało zatem rozważyć, czy ze względu na słuszny interes strony to stanowisko organu może być zweryfikowane. Choć dla zastosowania omawianego trybu nadzwyczajnego kwestia poprawności pierwotnej decyzji ostatecznej nie ma przesądzającego znaczenia, to sztywno określane przez organ kryterium wieku, wykluczające możliwość nabycia uprawnień na mocy art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, nie zostało w tym przepisie wprowadzone, co w orzecznictwie wielokrotnie było podkreślane. Zwraca się w nim bowiem uwagę na przykłady niewątpliwego pełnienia służby przez małoletnie dzieci, co w konsekwencji wymaga każdorazowego dokonywania konkretnych ustaleń odnoszących się do indywidualnej sytuacji osoby ubiegającej się o uprawnienia kombatanckie. Utrwalone w tym względzie orzecznictwo sądowe winno oddziaływać na działalność organu administracyjnego. Z tego punktu widzenia nie jest wykluczone zastosowanie art. 154 k.p.a. do zweryfikowania takiej decyzji administracyjnej, w której owo kryterium wieku zostało zastosowane niejako automatycznie, bez wsparcia szczegółowymi ustaleniami faktycznymi, co do rzeczywistej działalności osoby ubiegającej się o uprawnienia kombatanckie. W ocenie Sądu I instancji, na gruncie rozpoznawanej sprawy konieczność poczynienia takich ustaleń była tym bardziej oczywista, że w ramach rodziny skarżącego doszło już do odstąpienia od omawianego kryterium wiekowego w przypadku brata skarżącego, który również nie spełniał kryterium wiekowego z instrukcji gen. Sosnkowskiego, a z którym skarżący, na co dodatkowo wskazują akta sprawy, udzielał się w czasie wojny w tym samym środowisku konspiracyjnym. Zakładając prawidłowość decyzji dotyczącej brata skarżącego, można zdaniem tego Sadu przyjąć, iż wystąpiły wyjątkowe okoliczności pozwalające na zakwalifikowanie działalności tego małoletniego do kategorii służby, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Dlatego też nie może być uznane za wystarczające powołanie się przez organ na dalsze rozróżnienie wiekowe występujące między skarżącym, a jego bratem. Z powyższych powodów, zdaniem Sądu I instancji, sprawa skarżącego wymagała wszechstronnego wyjaśnienia pod tym kątem, czy w oparciu o prezentowaną w orzecznictwie sądowym wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach słuszny interes strony nie przemawia za pozytywnym rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 154 k.p.a. Ewentualnemu rozstrzygnięciu nie stoi na przeszkodzie związany charakter decyzji w przedmiocie uprawnień kombatanckich. W skardze kasacyjnej Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności pozwalające na zakwalifikowanie działalności dziewięcioletniego dziecka jako pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wskazane normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem, zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że istotę rozważań Sądu I instancji stanowi twierdzenie, z którym to należy się zgodzić, że organ administracji w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy. Wskazać należy bowiem, że art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach nie wprowadza kryterium wiekowego, które wykluczałoby pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Oznacza to, że generalne odwoływanie się do Instrukcji gen. Kazimierza Sosnkowskiego wydanej w grudniu 1939 roku oraz podanego tam kryterium wiekowego nie może być uznane za wystarczające i stanowić podstawy do odmowy uznania właśnie z uwagi na młody wiek, danej działalności za kombatancką. Wynikającemu z Instrukcji kryterium wiekowemu przeczą bowiem liczne przykłady działalności kombatanckiej małoletnich osób i dotyczy to nie tylko uczestników pełniących służbę w Batalionach Chłopskich. Wobec tego w każdym przypadku wiek osoby ubiegającej się o status kombatanta winien być indywidualnie rozważany, w oparciu o wszechstronną ocenę rodzaju oraz miejsca i czasu działalności, świadczących łącznie o dojrzałości tej osoby, a w konsekwencji o możliwości pełnienia służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. W przedmiotowej sprawie konieczność poczynienia takich ustaleń była tym bardziej jasna, że w ramach rodziny skarżącego doszło już do odstąpienia od omawianego kryterium wiekowego, skoro, jak podał sam organ, przyznano uprawniania kombatanckie starszemu bratu skarżącego, który również nie spełniał kryterium wiekowego z instrukcji gen. Sosnkowskiego. Ponadto J. Ś. twierdzi, że wspólnie z bratem funkcjonowali w czasie wojny w tym samym środowisku konspiracyjnym i wskazywał na swój wspólny udział w działalności tego środowiska. Tymczasem z uzasadnienia obydwu kontrolowanych decyzji wynika, że wyżej przedstawione okoliczności, nie zostały wzięte pod uwagę i zbadane. Z uzasadnień tych decyzji wynika, że jedynie kwestia wieku skarżącego była wyłączną przyczyną odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, podobnie jak w pierwotnej decyzji z dnia 26 sierpnia 2005 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia 8 listopada 2005 r. Innymi słowy, z tych decyzji wynika, że skarżący nie mógł pełnić służby w organizacji konspiracyjnej jedynie z uwagi na ówczesny jego wiek. Jednak jak słusznie wywodzi Sąd pierwszej instancji nie odnosi tego stanowiska praktycznie do żadnych poza wiekiem okoliczności faktycznych. Nie wiadomo dlaczego skarżący kasacyjnie twierdzi, że zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy, bowiem analiza bardzo lakonicznych i w zasadzie teoretycznych uzasadnień jego decyzji wskazuje na brak w nich opisania przyjętego przy rozstrzygnięciu stanu faktycznego. Brak jest także w nich wywodów wykazujących dlaczego organ odmawia bądź przyznaje niektórym dowodom przymiot prawdziwości bądź istotności. Przeciwne twierdzenia skarżącego kasacyjnie w tym zakresie, ewidentnie mijają się z prawdą i nie dotyczą decyzji kontrolowanych w niniejszej sprawie. Odnosząc wskazaną w art. 154 k.p.a. przesłankę słusznego interesu strony do powyżej przedstawionego aspektu sprawy, stwierdzić należy, iż zasadnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że w sprawie nie nastąpiło wymagane wszechstronne wyjaśnienie sprawy pod tym kątem, czy w oparciu o prezentowaną w orzecznictwie sądowym wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach słuszny interes strony nie przemawia za pozytywnym rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 154 k.p.a. Powtórzyć należy, że w sprawie nie został w sposób prawidłowy ustalony stan faktyczny. A skoro tak, to nie była możliwa ocena, czy w sprawie zostały spełnione czy też nie, wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach przesłanki przyznania uprawnień kombatanckich oraz czy w następnej kolejności istniała możliwość, czy też nie, wzruszenia orzeczenia na podstawie art. 154 k.p.a. Organ nie zbadał bowiem wszystkich niezbędnych do załatwienia sprawy okoliczności a w konsekwencji nie zebrał i nie rozpatrzył całego, koniecznego do rozpatrzenia sprawy materiału dowodowego, co stanowi o niezasadności wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, stwierdzić należy, że choć z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wydawać by się mogło, jak to twierdzi skarżący kasacyjnie, że Sąd przyjął, iż w sprawie wystąpiły szczególne okoliczności pozwalające na zakwalifikowanie działalności dziewięcioletniego dziecka jako pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, co wobec braku szczegółowych ustaleń w tym zakresie i ich oceny, byłoby twierdzeniem zdecydowanie przedwczesnym, to uważna analiza tego uzasadnienia pozwala na stwierdzenie, że taką tezę Sąd pierwszej instancji sformułował jedynie co do brata J. Ś. i to przy założeniu, że decyzja go dotycząca jest prawidłowa. Sąd pierwszej instancji wyraźnie bowiem podał, że nie przesądza wyniku sprawy, który zależy głównie od dokonania ustaleń faktycznych jakich w niezbędnym zakresie pozbawiona była pierwotna decyzja. W żadnym razie Sąd pierwszej instancji nie uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiły szczególne okoliczności pozwalające na zakwalifikowanie działalności dziewięcioletniego J. Ś. jako pełnienia służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Jedynie uznał, że nie można z góry jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji takiej możliwości wykluczyć. Powołał się przy tym na stanowisko wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych. Niewątpliwie pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach mogło polegać na bezpośrednim uczestnictwie w działaniach zbrojnych bądź na czynnościach usługowych, zawsze jednak uzależnione było od przynależności do określonej formacji, wyrażającej się w podporządkowaniu służbowym, wyznaczeniu służbowego stanowiska i wykonywaniu określonych czynności. Pełnienie służby w oddziale partyzanckim działającym w ramach ruchu oporu w okresie wojny 1939-1945 polegało na prowadzeniu w sposób zorganizowany i systematyczny działalności skierowanej przeciwko okupantowi i wiązało się między innymi ze złożeniem przysięgi wojskowej, otrzymaniem konkretnego przydziału organizacyjnego oraz zadań do wykonywania, przy czym cechy te musiały występować łącznie. Zaprzysiężenie w organizacjach ruchu oporu zasadniczo wiązało się z osiągnięciem wieku minimalnie 16 lat, co wynikało z pkt 5a Instrukcji gen. Kazimierza Sosnkowskiego z dnia 4 grudnia 1939 r. powołującej Związek Walki Zbrojnej. W rzeczywistości zdarzały się jednak przypadki, gdy odbierano przysięgę wojskową od osób młodszych, które cechowała duża dojrzałość i świadomość podjętych zobowiązań, przede wszystkim świadomość poddania się dyscyplinie wojskowej i obowiązku posłuszeństwa. Przyznanie uprawnień w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy jest możliwe tylko wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, że wykonywana przez niego działalność była pełnieniem służby w tych organizacjach w powyższym rozumieniu. Co do zasady świadczona przez ludność cywilną, w tym przez dzieci, pomoc oddziałom partyzanckim, zasługująca na uznanie i szacunek, nie stanowiła służby w oddziałach partyzanckich a w konsekwencji nie może być uznana za działalność kombatancką. Jednak już trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach nie wprowadza kryterium wiekowego, które wykluczałoby pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Oznacza to, że generalne odwoływanie się do Instrukcji gen. Kazimierza Sosnkowskiego wydanej w grudniu 1939 roku oraz podanego tam kryterium wiekowego nie może być uznane za wystarczające i stanowić podstawy do odmowy uznania właśnie z uwagi na młody wiek, danej działalności za kombatancką. Wynikającemu z Instrukcji kryterium wiekowemu przeczą bowiem liczne przykłady działalności kombatanckiej nawet dzieci i dotyczy to nie tylko uczestników Powstania Warszawskiego. Wobec tego w każdym przypadku wiek osoby ubiegającej się o status kombatanta winien być rozważany indywidualnie, w oparciu o wszechstronną ocenę rodzaju oraz miejsca i czasu działalności, świadczących łącznie o dojrzałości tej osoby, a w konsekwencji o możliwości pełnienia służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do składanej przysięgi, jako jednego z elementów świadczących o pełnieniu służby, przy czym wiek i mała precyzja zgromadzonych na tą okoliczność, po wielu latach dowodów, nie może przesądzać o odmowie uznania działalności dzieci za kombatancką. W oparciu o taką wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach kierownik ma zbadać sprawę pod kątem słuszności interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. nie zapominając oczywiście, że sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym. Trzeba tu jeszcze zaznaczyć, że interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 k.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia (tak też NSA w wyroku z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1789/07). W takiej sytuacji również i drugi ze wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie może zostać uwzględniony. Wbrew bowiem zawartemu w tym zarzucie twierdzeniu Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach. Wobec powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.