II SAB/Wa 280/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński Sędziowie WSA Teresa Zyglewska Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. W. i J. W. na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę - J. i J. W. w dniu 12 lipca 2011 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury zarzucając organowi, iż ten nie rozpatrzył odwołania od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...], o ile to rozstrzygnięcie jest decyzją lub że, pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, w przypadku gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie decyzją administracyjną nie jest. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w żądanym zakresie i zasądzenie od organu na rzecz skarżących poniesionych kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Minister Infrastruktury doręczył skarżącym decyzję administracyjną (z dnia [...] maja 2011 r.) pouczając w jej treści o prawie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej jej wydaniem. Skarżący, zgodnie z pouczeniem, wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej przedmiotową decyzją. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 131 k.p.a., zawiadomił skarżących o wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o prawie strony określonym w art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. skarżący wezwali Ministra Infrastruktury do doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, aby mogli skorzystać z uprawnienia określonego w art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący ponowili wezwanie w piśmie z dnia 16 czerwca 2011 r. W kolejnym piśmie z dnia 21 czerwca 2011 r. skarżący zawiadomili Ministra Infrastruktury, że bez udzielenia informacji o wszczęciu postępowania, skarżący będą traktować decyzję wydaną z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako decyzję wydaną w nieistniejącym postępowaniu. Spornym pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił udzielenia żądanej informacji. W piśmie tym organ powtórzył jedynie znany skarżącym fakt, iż zawiadomieniem z dnia 8 czerwca 2011 r. powiadomił o wpłynięciu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zawarł pouczenie o prawie określonym w art. 10 § 1 k.p.a. oraz sposobie korzystania z tego prawa. Jednakże Minister Infrastruktury odmówił udzielenia informacji, czy wszczął i prowadzi postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Forma pisma Ministra Infrastruktury z dnia 21 czerwca 2011 r. nie pozwala na jednoznaczne określenie jego charakteru. Pismo można traktować jako decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia informacji, gdyż zawiera minimum wymagań aby uznać je za decyzję - oznaczenie organu, rozstrzygnięcie, podpis oraz doręczenie - ale można je traktować w kategoriach zawiadomienia odmawiającego udzielenia informacji poprzez uchylenie się od udzielenia żądanej informacji publicznej. Następnie wnioskiem z dnia 27 czerwca 2011 r. skarżący wezwali Ministra Infrastruktury do udzielenia informacji w żądanym zakresie. Skarżący wyjaśnili, iż jeśli pismo Ministra Infrastruktury z dnia 21 czerwca 2011 r. jest decyzją, to pismo skarżących z dnia 27 czerwca 2011 r. należy traktować jako odwołanie od decyzji. Jeśli zaś pismo Ministra Infrastruktury z dnia 21 czerwca 2011 r. jest zawiadomieniem, to pismo skarżących z dnia 27 czerwca 2011 r. jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący podnieśli także, iż informacja o tym, czy organ administracyjny wszczął postępowanie administracyjne i je prowadzi mieści się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), uregulowanym w jej art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a". Skarżący, będąc podmiotami do których skierowano decyzję wydaną w sprawie podlegającej zgodnie z pouczeniem ponownemu rozpatrzeniu, służy przymiot strony w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ich udostępnienie w trybie przywołanej ustawy. Nadto żądana informacja ma dla skarżących podstawowe znaczenie, co do dalszego sposobu postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Zatem bez względu na to, czy pismo Ministra Infrastruktury z dnia 21 czerwca 2011 r. jest decyzją odmawiającą udzielenia informacji, czy też zawiadomieniem o odmowie udzielenia informacji, termin rozpatrzenia sprawy wywołanej pismem skarżących z dnia 21 czerwca 2011 r., wynoszący 14 dni, upłynął. Wobec tego skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma procesowego organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 10 czerwca 2011 r. skarżący wnieśli o doręczenie zawiadomienia w przedmiocie wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 2 czerwca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 24 maja 2011 r. oraz o doręczenie zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o zgromadzeniu w aktach dokumentów wymienionych we wniosku. Odpowiedzi udzielono zainteresowanym w piśmie z dnia 21 czerwca 2011 r. znak [...], podpisanym z upoważnienia Ministra Infrastruktury. Powyższe pismo wyjaśniające nie jest decyzją administracyjną i było przekazane skarżącym w trakcie postępowania, z ich wniosku, o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Postępowanie to zostało zakończone decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...], która została przez J. i J. odrębnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. O powyższym postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i możliwości zgłaszania uwag, Minister Infrastruktury powiadomił pozostałe strony zawiadomieniem z dnia 8 czerwca 2011 r., przy czym od tych stron nie wpłynęły żadne dodatkowe materiały. Organ podkreślił, iż na tle skargi o bezczynność, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) o charakterze odwoławczym, wszczyna stosowne postępowanie administracyjne, a organ administracji nie jest uprawniony do dodatkowego wszczynania z urzędu postępowania odwoławczego, natomiast wysyła zawiadomienie, o którym mowa w art. 131 k.p.a., co zostało dokonane. Nie występuje zatem, ani nie występowała, bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Wymaga podkreślenia, iż skarżący wnioskiem z dnia 10 czerwca 2011 r. wystąpili o doręczenie zawiadomienia w przedmiocie wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 2 czerwca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. oraz o doręczenie zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i o zgromadzeniu w aktach dokumentów wymienionych we wniosku. Zarzucając natomiast organowi bezczynność w rozpatrzeniu tego wniosku, powołują się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi zaś, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Nie jest w niniejszej sprawie sporne, iż J. i J. W. są stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. Skarżący zatem domagają się udostępnienia informacji, których źródłem są dokumenty zgromadzone w aktach postępowania administracyjnego, którego są stroną. Ustawodawca w art. 1 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zdecydował się przyznać prymat obowiązującym już ustawom, w tym przypadku ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Stronie danego postępowania administracyjnego udostępnia się informacje na zasadach procesowych. Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza w tym względzie stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady, jest możliwe uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych (przykładowo wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05). Jednakże, ustawa o dostępie do informacji publicznej znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy z żądaniem udostępnienia informacji wystąpi osoba niebędąca stroną postępowania, zatem niedysponująca odrębnym trybem dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że trybów unormowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego nie można utożsamiać (przykładowo wyrok NSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1523/06 – wyroki publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W świetle powyższych rozważań nie można Ministrowi Infrastruktury postawić skutecznego zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, skoro organ nie stosował przepisów tej ustawy dla rozpatrzenia wniosku strony. Także na gruncie przepisów k.p.a. Minister Infrastruktury nie jest bezczynny w zakresie żądania skarżących. Domagają się oni bowiem potwierdzenia wszczęcia postępowania odwoławczego od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. Takiego trybu przepisy k.p.a. nie przewidują. Strona składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną w trybie 127 § 3 k.p.a. powoduje tą czynnością prawną wszczęcie postępowania odwoławczego i w konsekwencji obowiązek po stronie organu ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji załatwiającej sprawę, co do istoty. Organ, który wydał decyzję, jest jedynie obowiązany do powiadomienia stron o wniesieniu odwołania (art. 131 k.p.a.). Celem tej regulacji procesowej jest powiadomienie stron, które nie wniosły odwołania, że toczy się postępowanie odwoławcze i wobec tego mogą one czynnie uczestniczyć w tym postępowaniu dla ochrony własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury rozpatrzył wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję w postępowaniu "odwoławczym". Wobec tego, wbrew twierdzeniom skarżących, organ nie pozostaje w bezczynności w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona tego postępowania poprzez wniesienie skargi do Sądu może skutecznie zwalczać wszelkie uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Z tego uprawnienia skarżący zresztą skorzystali zaskarżają ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.