II GSK 1163/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska del. WSA Dariusz Dudra Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych C. w J. oraz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2259/11 w sprawie ze skargi C. Spółki z o.o. w J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. Spółki z o.o. w J. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę [...] Spółki z o.o. w J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając zaskarżoną decyzję. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. I [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] marca 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na obszarze 18/04 – rejon j.Termin składania ofert wyznaczono do dnia 15 kwietnia 2011 r., zaś otwarcie ofert zaplanowano na dzień 20 kwietnia 2011 r. Do postępowania zostały złożone dwie oferty, tj. [...] Spółki z o.o. w J. (zwanego dalej: skarżącą) oraz [...] w J. W dniu [...] czerwca 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie wymienionego postępowania, prowadzonego w trybie konkursu ofert. Wybrana została oferta złożona przez skarżącą, tj. [...] Spółki z o.o. w J. Drugi z oferentów – [...] w J. wniosło odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W wyniku jego rozpoznania, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] oddalającą odwołanie od przedmiotowego rozstrzygnięcia konkursowego. [...] Oddział Wojewódzki NFZ pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformował [...] w J., że od dnia 1 lipca 2011 r. świadczenia z zakresu ratownictwa medycznego będzie wykonywała skarżąca. Od decyzji tej [...] w J. wniosło odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. W wyniku jego rozpoznania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. oraz uwzględnił odwołanie [...] w J. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła skarżąca, tj. [...] Spółka z o.o. w J. zarzucając naruszenie art. 7, 10, 28 i 73 k.p.a., poprzez niedopuszczenie spółki do udziału w postępowaniu odwoławczym na prawach strony, co skutkowało niemożnością zapoznania się z odwołaniem, brakiem czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i niemożnością wypowiedzenia się i zaprezentowania stanowiska, a tym samym rażąco naruszyło interes strony. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, świadczeniodawcy, którzy nie złożyli odwołania od rozstrzygnięcia konkursu, nie posiadają statusu strony w postępowaniu odwoławczym toczącym się w oparciu o przepis art. 154 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; zwanej dalej: u.s.o.z.) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględnił skargę [...] Spółki z o.o. w J. Jak wskazał Sąd I instancji z brzmienia art. 152 ust. 1 u.s.o.z. wywieść należy, że w kręgu podmiotów, którym przysługują środki odwoławcze, ustawodawca umieścił świadczeniodawców posiadających interes prawny, swoisty o tyle, że musi dojść do jego uszczerbku i to wskutek naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń. W myśl art. 132 ust. 1 u.s.o.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Funduszu, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą wybranym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2). W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że uszczerbek interesu prawnego wystąpi po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Z tego względu oczywiste jest dla WSA, że posiada on legitymację do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania ofertowego na podstawie art. 154 ust. 1 u.s.o.z. celem skontrolowania w postępowaniu administracyjnym, czy niekorzystne rozstrzygnięcie nie jest wynikiem naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzenia tego postępowania. WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca miała interes prawny w niniejszym postępowaniu, gdyż została wybrana do udzielania świadczeń, a tymczasem w wyniku uwzględnienia odwołania przez Prezesa NFZ nie doszło do zawarcia z nią umowy o te świadczenia. Skarżąca na skutek wniesionego odwołania przez uczestnika postępowania, mogła przestać być podmiotem stosunku prawnego, uprawniającego ją do udzielania z dniem 1 lipca 2011 r. świadczeń opieki zdrowotnej. Tak więc skarżąca miała interes prawny, a co za tym idzie, przymiot strony w postępowaniu odwoławczym. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził możliwość kontroli w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych rozstrzygnięć, to o tym, czy w wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy, świadczeniodawca uzyskał prawo do zawarcia tej umowy decyduje nie tylko rozstrzygnięcie postępowania (art. 151 ust. 1), ale i wynik postępowania odwoławczego. Zatem dla oceny legitymacji skargowej - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 u.s.o.z. - nie ma znaczenia, czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest jedynie to, czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku. Natomiast interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem. II Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.; powoływanej dalej jako p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie: - naruszenia przez organ art. art. 7, 10, 28 i 73 k.p.a. - aczkolwiek Sąd I instancji wyraźnie tego nie zaznaczył w pisemnych motywach rozstrzygnięcia - to z konkluzji uzasadnienia wyroku wynika, że w tym zakresie podzielił zarzuty skarżącej i niezasadnie przyjął, że Prezes NFZ: • naruszył normy k.p.a. poprzez niedopuszczenie świadczeniodawcy w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym od rozstrzygnięcia konkursu ofert, zainicjowanym przez świadczeniodawcę, który nie został wybrany, • uniemożliwił skarżącej zapoznanie się z odwołaniem, • nie dał skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez konkurenta i uniemożliwił jej przez to wypowiedzenie się w sprawie odwołania wniesionego przez innego świadczeniodawcę; podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż: 1) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącej nie doznał uszczerbku, w odróżnieniu od interesu prawnego świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, 2) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącej nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony, co więcej interes prawny skarżącej został w pełni zrealizowany poprzez wybranie jej oferty i zawarcie z nią umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 3) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 u.s.o.z., organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy, który odwołał się od rozstrzygnięcia w zakresie niewybrania jego oferty, a zatem interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta została wybrana, został zrealizowany poprzez korzystne dla niego rozstrzygnięcie konkursu ofert oraz zawarcie umowy, natomiast status strony w postępowaniu odwoławczym (administracyjnym) nabywa jedynie świadczeniodawca, którego oferta nie została wybrana i wykaże on w swoim odwołaniu, iż doznał uszczerbku interesu prawnego z powodu naruszenia przez organ zasad postępowania konkursowego, w konsekwencji, wobec w/w ustaleń, Prezes Funduszu zasadnie przyjął, iż zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny. II. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 u.s.o.z. i przyjęcie, że stroną postępowania odwoławczego od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego jest każdy świadczeniodawca, także ten który nie składał odwołania, z uwagi na interes prawny - pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i art. 154 u.s.o.z. jednoznacznie definiują materialnoprawną istotę oraz zakres interesu prawnego odwołującego się świadczeniodawcy oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu, a także zakres postępowania odwoławczego (gravamen), do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, a wobec tego postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawcach, powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego i ponownego dokonania wyboru oferty najkorzystniejszej, a jest jedynie ograniczonym administracyjnym postępowaniem reklamacyjnym, weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron i uczciwej konkurencji. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria obowiązujące w tym postępowaniu. Argumentację na poparcie zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wyrok Sądu I instancji w całości zaskarżyło skargą kasacyjną także [...] w J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. Przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w szczególności art. 50 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 152 u.s.o.z. i art. 28 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżąca posiadała interes prawny i była uprawniona do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podczas gdy zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest wyłącznie ten kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.s.o.z. (...) po rozstrzygnięciu konkursu strona, której interes prawny został naruszony, może wnieść odwołanie od rozstrzygnięcia do dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego funduszu, tak więc w rozumieniu art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stroną postępowania są świadczeniodawcy których interes prawny uległ naruszeniu i którzy złożą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu. W świetle brzmienia art. 50 § 1 p.p.s.a. interes prawny skarżącej nie został naruszony w niniejszym postępowaniu, w związku z powyższym nie była ona uprawniona do składania skargi. II. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w szczególności art. 152 ust. 1 u.s.o.z. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż świadczeniodawca (skarżąca), której interes prawny nie doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i która nie składała środków odwoławczych jest stroną postępowania odwoławczego. Argumentację na poparcie zarzutów [...] w J. przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargi kasacyjne skarżąca wniosła o ich oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie - przy tak zarysowanych istotnych elementach jej stanu faktycznego - jest kwestia uprawnienia skarżącej jako świadczeniodawcy, biorącego udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, który wygrał konkurs i nie wniósł odwołania od jego rozstrzygnięcia – do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez innego uczestnika postępowania konkursowego oraz w konsekwencji prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym, jak również wobec analizy sposobu, w jaki zarzuty skarg kasacyjnych zostały skonstruowane oraz uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych zarzutów łącznie, bowiem zarzucone w obu skargach kasacyjnych przepisy zarówno postępowania, jak i prawa materialnego zmierzają w istocie do negowania stanowiska według którego skarżąca miała interes prawny, a co za tym idzie, przymiot strony w postępowaniu odwoławczym oraz legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Odniesienie się do tak postawionej istoty sprawy wymaga poczynienia w pierwszej kolejności uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Istotne w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. art. 152 i art. 154. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 cyt. ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.o.z. stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 u.s.o.z. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 u.s.o.z.), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i – siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 u.s.o.z.). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu, została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.s.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 u.s.o.z., do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji, tj. Prezesa Funduszu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2012 r., II GSK 121/12). Natomiast w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa NFZ przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 7 u.s.o.z.). Przepisy omawianej ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.s.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m. in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.s.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej organu co do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną organu opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego Prezes NFZ zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA przywołane w obu skargach kasacyjnych przepisy art. 152 ust. 1 i 154 u.s.o.z. nie uzasadniają tego stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. Przepis art. 152 ust. 1 u.s.o.z. stanowi jedynie o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do art. 153 i 154 u.s.o.z. o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Nie ulega bowiem kwestii, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się, zdaniem NSA, pod względem merytorycznym od określenia w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). Jak już podnoszono, według art. 152 ust. 1 u.s.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem NSA, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 u.s.o.z., mówiące że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Należy również zauważyć, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.s.o.z. zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej bowiem nie miałby sensu przepis art. 151 ust. 5 u.s.o.z. stanowiący o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 u.s.o.z. w sytuacji, gdy Prezes Funduszu uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaprezentowane powyżej stanowisko NSA uzasadnia stwierdzenie, że Sąd I instancji miał podstawy do uznania, że skarżąca miała interes prawny, a co za tym idzie, przymiot strony w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez innego uczestnika postępowania konkursowego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Treścią pojęcia interesu prawnego jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie, bazując na pojęciu interesu prawnego stwierdzić trzeba, że skarżąca na skutek wniesionego odwołania przez uczestnika postępowania mogła przestać być podmiotem stosunku prawnego (umowy), której przedmiotem było prawo do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro natomiast skarżąca miała interes prawny, a co za tym idzie, przymiot strony w postępowaniu odwoławczym była również uprawniona do inicjowania postępowania skargowego przed sądem administracyjnym. W tym kontekście wymaga podkreślenia, że kwestia uprawnienia podmiotu jako świadczeniodawcy - biorącego udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów, który wygrał konkurs i nie wniósł odwołania od jego rozstrzygnięcia - do inicjowania postępowania skargowego przed sądem administracyjnym legła u podstaw rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z 7 września 2010 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 821/10. NSA stwierdził, że art. 154 ust. 8 u.s.o.z. nie wyklucza uprawnień świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów do inicjowania postępowania skargowego przez sądem administracyjnym tylko z tego powodu, że nie wniósł odwołania od rozstrzygnięcia tego postępowania. NSA jednoznacznie nie zaakceptował takiej wykładni art. 154 ust. 8 u.s.o.z., która odmawia legitymacji skargowej podmiotowi, który został wybrany do udzielania świadczeń - w sytuacji, gdy odwołanie konkurenta od takiego rozstrzygnięcia zostanie uwzględnione. Zwrócił uwagę na art. 50 § 2 p.p.s.a., według którego regulacje ustaw szczególnych mają dawać podstawę do rozszerzenia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, a nie odwrotnie. Oznacza to, że dla oceny ich legitymacji skargowej - w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 u.s.o.z. - nie ma znaczenia czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest jedynie to czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy - z punktu widzenia jego uprawnień do zawarcia umowy - doznał uszczerbku. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku uwzględnienia przez Prezesa NFZ odwołania - na podstawie art. 154 ust. 7 u.s.o.z. - złożonego przez uczestnika postępowania konkursowego, dla którego rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej było niekorzystne – posiada przymiot strony w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w trybie art. 154 u.s.o.z. W konsekwencji, przysługuje mu również prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 2 p.p.s.a. Odwołanie bowiem wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. drugie i ust. 7 u.s.o.z. i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny obie skargi kasacyjne oddalił w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.