II OSK 786/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Łd 1052/11 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1052/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] sierpnia 2011 roku w przedmiocie uprawnienia do świadczenia pieniężnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2011 roku. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i art.4 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) odmówił W. K. przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. W uzasadnieniu podjętej decyzji organ wskazał, że zebrany w toku postępowania materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających wnioskowany rodzaj i okres represji. W.K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśniając, że ze względu na utworzony poligon wojskowy został wraz z rodziną przesiedlony z miejscowości B. o miejscowości K. deportowany do pracy przymusowej w gospodarstwie należącym do osoby narodowości niemieckiej, oddalonym o 100 km od rodzinnego domu strony, gdzie przebywał od 27 października 1941 r. do 2 marca 1945 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., utrzymał w mocy wskazaną na wstępie własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011r. Organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dowodów potwierdzających okoliczność deportacji do pracy przymusowej, zwrócono się także o dodatkowe dowody do Archiwum Państwowego w Łodzi oddział w Sieradzu, a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r. dopuszczono dowód z przesłuchania strony. Zdaniem organu wnioskodawca wraz z rodzicami i pozostałymi mieszkańcami miejscowości B., został przesiedlony na skutek włączenia terenów tej wsi pod budowę niemieckiego poligonu wojskowego. Okoliczność ta została potwierdzona w zaświadczeniach Archiwum Państwowego w Łodzi Oddział w Sieradzu oraz późniejszym z dnia [...] czerwca 2011r., w którym Archiwum poinformowało, iż w posiadanych zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentów, na podstawie których można byłoby potwierdzić deportację do pracy przymusowej rodziny J. i A. K. oraz ich syna W. Nadto z ankiety dowodowej kierowanej zaraz po wojnie do Biura Dowodów Osobistych, w celu uzyskania pierwszego polskiego dokumentu tożsamości wynika, iż strona podczas okupacji niemieckiej mieszkała w miejscowości K. Dalej organ wyjaśnił, iż zainteresowany w piśmie z dnia [...] czerwca 2011r. wskazał, iż nie posiada żadnych dowodów potwierdzających okoliczność deportacji do pracy przymusowej, zaś podczas przesłuchania przeprowadzonego w dniu [...] lipca 2011r. w Urzędzie Miasta Zduńska Wola, ustalono, iż strona wraz z rodzicami podczas okupacji niemieckiej przebywała w K. na skutek przesiedlenia związanego z włączeniem pod poligon terenów miejscowości B., w gminie Z. Zainteresowany wskazał, iż podczas selekcji przeprowadzonej przez okupanta, część osób trafiła do Niemiec, a część była przesiedlona w Polsce. W K. przebywało również kilka innych rodzin przesiedlonych z B. Rodzice wnioskodawcy pracowali u gospodarza niemieckiego – S., reszta wioski była polska. Wnioskodawca chodził do pracy z rodzicami, jednak na okoliczność świadczenia praca u gospodarza niemieckiego nie ma żadnych dowodów. Rodzina strony mieszkała u Polaków. Wobec powyższego organ, nie kwestionując okoliczności zmiany miejsca zamieszkania rodziny strony podczas okupacji niemieckiej, wskazał, że przesiedlenie mieszkańców B., nie miało związku z deportacją w celu wykonywania pracy przymusowej, zaś w niniejszej sprawie prócz twierdzeń strony, brak jednak jakichkolwiek dowodów świadczących o deportacji do pracy przymusowej. Zdaniem organu rodzina strony niewątpliwie doznała represji, jednakże nie mieszczą się one w kategorii przewidzianej dyspozycją art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym (...). W. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatant ów i osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2011 roku. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą przyznania wnioskowanego świadczenia są przepisy ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 87, poz. 395 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W myśl art. 2 pkt 2 lit. a tejże ustawy – w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 20 kwietnia 2011r. – represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium: III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, a także Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia [...] września 1939 r. do dnia [...] lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji lektura dokumentów zgromadzonych dla potrzeb niniejszej sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Kierownik ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, iż złożona dokumentacja jest niewystarczająca, a jednocześnie strona nie złożyła dodatkowej. Przy czym z urzędu nie podjął żadnej czynności, która prowadziłaby do zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, nie jest bowiem taką czynnością wezwanie strony do uzupełnienia materiału. Takie dodatkowe postępowanie dowodowe poprowadził Kierownik Urzędu dopiero po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże po przesłuchaniu strony stwierdził, iż strona nadal nie wykazała, iż jej rodzina spełnia przesłanki, gdyż nie wykazała, iż pracowała przymusowo. Nie sposób zgodzić się z taką oceną organu. Skoro bowiem organ stwierdził, iż wobec ubogiego materiału dowodowego celowym byłoby przesłuchanie strony skarżącej, to nie może odmówić wiarygodności jej zeznaniom tylko dlatego, że nie ma dokumentu poświadczającego coś odmiennego. W większości postępowań prowadzonych w tożsamych rodzajowo sprawach materiał dowodowy jest ubogi, wiek samych wnioskodawców ale i potencjalnych świadków również wpływa na możliwości uzyskania wyczerpujących wyjaśnień. Okoliczności te co prawda nie powinny mieć wpływu na ocenę materiału sprawy, ale z całą pewnością powinny determinować organ od podejmowania z urzędu czynności dowodowych w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Należy też podkreślić, iż organ nie wykorzystał możliwości, jakie stwarza przesłuchanie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Protokół jest bardzo lakoniczny, w zasadzie nie zawiera żadnych informacji ponad te, które skarżący wskazywał w swoich pismach. Tymczasem to organ prowadzący postępowanie był tez jego gospodarzem i mógł uzyskać chociażby takie informacje jak to, że skarżący został przymusowo wywieziony nie tylko z rodzicami, ale i z rodzeństwem. Nie ma wszak przeszkód, aby w charakterze świadków w sprawie zeznawali członkowie rodziny. Co więcej, skarżący twierdzi, że informował o deportacji rodzeństwa organ. Fakt, że taką wiedzę posiadł sąd w toku rozprawy świadczy o tym, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dość wnikliwie. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala również ustalić, na jakiej podstawie organ odmówił wiarygodności przesłuchaniu strony. Do wskazania owej przyczyny odmowy wiarygodności organ był obowiązany – stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Stanowi on bowiem, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W miejsce tych rozważań organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przeciwstawił pojęciu "wysiedlenie ze względu na utworzenie poligonu" pojęcie "wysiedlenie do pracy przymusowej" wskazując, iż celem wysiedlenia rodziny skarżącego było utworzenie poligonu, a tym samym celem tym nie było skierowanie do pracy przymusowej. W ocenie organu taka konkluzja jest wystarczająca do tego aby uznać, że skarżący nie podlegał represji, o jakiem mówi omawiana ustawa. Z takim zapatrywaniem sąd pierwszej instancji nie zgodził się. Na gruncie przepisu art. 2 pkt 2 lit. a) omawianej ustawy – w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji z dnia 20 kwietnia 2011r. – każda deportacja (wywiezienie) z miejsca dotychczasowego zamieszkania, jeśli tylko połączona była z obowiązkiem wykonywania pracy przymusowej – przy zastrzeżeniu określonego terytorium i czas jej wykonywania – wyczerpuje pojęcie represji uzasadniające przyznanie świadczenia pieniężnego na gruncie omawianej ustawy. Tym samym bez większej doniosłości jest ustalenie organu, iż skarżący został deportowany (wywieziony) z rodzinnej miejscowości ze względu na utworzenie na tym terytorium poligonu wojskowego. Nieporównanie bardziej istotne będzie nie budzące wątpliwości ustalenie, czy w miejscu, do którego został deportowany z rodzinnej miejscowości, zmuszony był on i jego rodzice do wykonywania pracy przymusowej na rzecz niemieckiego okupanta. Jedynym dowodem, który świadczy o powyższej okoliczności jest dowód z przesłuchania skarżącego. Na tym jednak dowodzie organ nie oparł swego rozstrzygnięcia, a zatem jak się wydaje, temu dowodowi odmówił wiarygodności. Przy czym – jak już wcześniej wskazano – o przyczynach owej odmowy wiarygodności organ nie wypowiedział się. Następstwem tak poprowadzonego postępowania musi być konstatacja, iż organ administracji w zasadzie nie rozstrzygnął najistotniejszej kwestii w niniejszym postępowaniu, czy w sprawie niniejszej miała miejsce represja, o jakiej mowa w przepisie art. 2 pkt 2 lit. a) cytowanej ustawy. Sąd wskazał, że ponownie badając wniosek skarżącego, dokonując wykładni pojęcia "deportacja" organ winien mieć na względzie, iż deportacja musiała się łączyć z przymusowym wywiezieniem, "wyrwaniem" i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska. W czasie deportacji dochodziło do ogólnego pogorszenia warunków egzystencji w stosunku do życia w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Osoba deportowana zwykle nie miała możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zgromadzonych w domu. Nie mogła utrzymywać więzi oraz pozytywnych relacji rodzinnych i sąsiedzkich. W przypadku skarżącego nie jest to kwestia najistotniejsza, został on bowiem wywieziony wraz z rodzicami i rodzeństwem. Nie mniej bardzo istotnym czynnikiem dla oceny stopnia dolegliwości represji jest wiek osoby deportowanej. Organ tymczasem w ogóle nie poddał refleksji i ocenie faktu, że skarżący był małym dzieckiem, co prawda mieszkał z rodzicami, ale – jak twierdzi - był zmuszany do pracy fizycznej, nie pozostawiano mu wyboru co do rodzaju wykonywanych zajęć. Oznaczałoby to pozbawienie go dzieciństwa, co winno mieć fundamentalne znaczenie dla oceny stopnia doznawanych represji. Istotne dla tej oceny są również warunki, w których skarżący musiał funkcjonować w miejscu deportacji (gdzie spał, jak się odżywiał, jak funkcjonował na co dzień). I co ważne okolicznością wymagającą ustalenia ponad wszelką wątpliwość jest wyjaśnienie jaki charakter przybrała praca wykonywana na deportacji. Równie istotne mogą się okazać warunki pracy rodziców skarżącego. Jak również czy za pracę tę strona otrzymywała wynagrodzenie, czy innego rodzaju ekwiwalent. Organ powinien również uwzględnić, iż miejscowość, w której zamieszkiwała rodzina strony została przeznaczona pod poligon. Co oznacza, iż w czasie okupacji nie było możliwe odwiedzenie rodzinnego domu, a po wojnie w przeważającej ilości przypadków osoby takie nie miały do czego wracać, zniszczone były całe gospodarstwa, a osoby te nieodwracalnie traciły dorobek życia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego t.j. art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represje w myśl wskazanego przepisu, podczas, gdy strona doznała innego rodzaju represji niż określonych przez ustawodawcę w tej ustawie ; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ zebrał i rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawego w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak zauważono w uzasadnieniu wyroku organ z urzędu nie podjął żądnej czynności, która prowadziłaby do zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego. Protokół z przesłuchania strony, który stanowi de facto jedyny materiał dowodowy w sprawie, jest bardzo lakoniczny. Co więcej wbrew dyspozycji art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego organ nie wskazał na jakiej podstawie odmówił wiarygodności przesłuchaniu strony. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że represje doznane przez stronę postępowania stanowią represje w myśl przepisu art. 2 pkt 2 ustawy oświadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Podnieść należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji kwestii tej nie przesądził. Uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych Sąd wskazał błędy w postępowaniu dowodowym prowadzonym przez organy oraz konieczne do przeprowadzenia czynności w celu ustalenia stanu faktycznego. W uzasadnieniu wyroku wskazano jednocześnie na brzmienie przepisu art. 2 pkt 2 cytowanej ustawy, podkreślając, że aktualna treść tegoż przepisu przewiduje, iż każda deportacja (wywiezienie) z miejsca dotychczasowego zamieszkania, jeśli tylko połączona była z obowiązkiem wykonywania pracy przymusowej – przy zastrzeżeniu określonego terytorium i czasu jej wykonania wyczerpuje pojęcie represji uzasadniające przyznanie świadczenia pieniężnego na gruncie omawianej ustawy. Sąd pierwszej instancji dokonując wiążącej organy orzekające w tej sprawy wykładni przepisu art. 2 pkt 2 ustawy nie przesądził jednak, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do przyznania skarżącemu uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, albowiem dla oceny takiej koniecznym jest uzupełnienie materiału dowodowego. Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej wskazać należy, że wbrew jej twierdzeniom, nie jest przeszkodą dla uznania, że w sprawie doszło do deportacji o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy fakt, że bezpośrednim powodem wywiezienia była chęć pozyskiwania terenów pod planowany poligon wojskowy. Dla oceny charakteru wysiedlenia zasadnicze znaczenie ma skutek z jakim wiązało się wysiedlenie skarżącego z miejsca jego zamieszkania i to czy w efekcie wykonywał on pracę przymusową, w okresie co najmniej 6 miesięcy, bo jak wiadomo z akt sprawy wywiezienie to nastąpiło w granicach państwa polskiego sprzed 1 września 1939 roku. Okoliczność wskazująca na to, że bezpośrednim powodem wysiedlenia było to, iż tereny na których zamieszkiwał skarżący przeznaczone zostały na poligon, nie może pozbawiać skarżącego prawa do uzyskania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej jeżeli taką pracę po wywiezieniu faktycznie wykonywał. Mając na uwadze powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.