II SA/Wa 1707/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Janusz Walawski Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o mianowaniu U. S. (dalej jako skarżąca) na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował skarżącą z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Pismem z dnia 9 grudnia 2009 r. (k-6 akt administracyjnych) skarżąca odwołała się od ww. aktu mianowania do Szefa Służby Celnej, wnosząc o mianowanie na stopień [...] w korpusie [...] Służby Celnej. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowiska służbowe kierownicze, związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Podniosła, że w okresie od dnia 10 lutego 2009 r. do chwili obecnej kieruje Sekcją [...] w Oddziale Celnym [...]. Skarżąca twierdziła, że spełnia warunki określone w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy do mianowania do korpusu [...] Służby Celnej. Szef Służby Celnej, w odpowiedzi na powyższe odwołanie, w piśmie z dnia 18 stycznia 2010 r. (k-7 akt administracyjnych) poinformował skarżącą, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. Wobec ostatecznego przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii charakteru prawnego mianowania na stopnie służbowe, Szef Służby Celnej w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję, którą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o mianowaniu skarżącej na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w ust. 2 – 6 art. 223 tej ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Badając zasadność mianowania skarżącej na stopień w korpusie [...] Służby Celnej, Szef Służby Celnej stwierdził, że w przypadku skarżącej przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach osobowych wynika natomiast jednoznacznie, że w dacie tej skarżąca zajmowała stanowisko [...], które nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Również posiadany przez skarżącą stopień służbowy nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie [...] Służby Celnej. Wobec powyższego, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie skarżącej na stopień w korpusie [...] Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, U. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, 2. przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretację Dyrektora Departamentu Służby Celnej zawartą w piśmie z dnia 2 listopada 2009 r. znak [...], 3. art. 7 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, 4. art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i wskazała, że od dnia 10 lutego 2009 r. do chwili obecnej zajmowała stanowisko kierującego [...], które było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, a fakt ten miał miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i dlatego mianowanie w korpusie [...] było obligatoryjne. Skarżąca zarzuciła ponadto, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie powinien ograniczyć się w sentencji i rozstrzygać wyłącznie co do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Nadto w ocenie skarżącej, decyzja organu odwoławczego swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 kpa, co oznacza, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie korpusu, organ wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi lex specialis do pozostałych przepisów ustawy o Służbie Celnej, w związku z czym akt mianowania dokonany na tej podstawie wymaga decyzji administracyjnej i podlega kontroli przez organ wyższego stopnia, a w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Odnośnie natomiast mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi w ogóle nie przysługuje roszczenie. W związku z powyższym, Szef Służby Celnej był zobligowany do rozpatrzenia odwołania skarżącego tylko w zakresie przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd stwierdził, iż skarga (w przedmiocie przynależności do korpusu Służby Celnej) nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest, czy skarżąca przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) zajmowała stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych bądź pełniła obowiązki na tym stanowisku. Ocenić należało, czy organ zasadnie zastosował art. 223 ust. 1 i 4 cyt. wyżej ustawy, czy tak jak twierdzi skarżąca, podstawą rozstrzygnięcia winien być art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Na wstępie wskazać należy, iż obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Skarżąca domagała się mianowania jej na stopień w korpusie [...] Służby Celnej, na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy, określa się stopień w korpusie [...] Służby Celnej. Przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych. Skoro zatem przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. Skarżąca powołując się na treść tego przepisu podniosła, że od dnia 10 lutego 2009 r. do chwili obecnej zajmowała stanowisko kierującego [...], które było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z tego względu powinna zostać mianowana na stopień w korpusie [...] Służby Celnej. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dla wykładni użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, pojęcia "zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku" należy odwołać się do przepisów ustawy wcześniejszej z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Ustawodawca w tej ustawie tylko w jednym przypadku, a mianowicie w art. 17 ust. 13, posłużył się pojęciem "stanowisk, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników". Przepis art. 17 ust. 13 tej ustawy stanowił, że stanowiska, które wiążą się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, w szczególności stanowiska: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w Izbie Celnej, są stanowiskami kierowniczymi w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Przepis art. 17 ust. 14 stanowił z kolei, że do obsadzania i zwalniania stanowisk, o których mowa w ust. 13, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące powoływania i odwoływania zastępcy naczelnika urzędu celnego. Oznacza to, że organem właściwym do powoływania na stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników i odwoływania z tych stanowisk był dyrektor Izby Celnej, działający na wniosek naczelnika urzędu celnego (art. 17 ust. 12 ww. ustawy). Skarżąca zajmowała stanowisko [...], posiadała stopień służbowy [...]. Nie mogła więc zostać mianowana na podstawie art. 223 ust. 3 ustawy, bowiem przepis ten dotyczy wyższych stanowisk kierowniczych w jednostkach Służby Celnej oraz stanowisk kierowniczych w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej, wymienionych odpowiednio w art. 17 ust. 1 i ust. 13 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskazać należy, że do stanowisk kierowniczych, wymienionych w art. 17 ust. 13, ustawodawca zaliczył określone stanowiska, których skarżąca nie zajmowała. Zgodzić się należy z organem, że skarżąca nie została powołana na stanowisko kierującej sekcją, gdyż takiej kategorii stanowisk, w tym kierowniczych, nie przewidywały przepisy wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. To, że przepis art. 17 ust. 3 nie zmienił zamkniętego katalogu stanowisk kierowniczych, nie może stanowić podstawy do uznania, że w stosunku do skarżącej zastosowanie winien znaleźć przepis art. 223 ust. 3 pkt 2, a nie art. 223 ust. 1 i ust. 4 ustawy o Służbie Celnej. Pełny katalog stanowisk zawierało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 marca 2000 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych oraz szczegółowego trybu nadawania im stopni (Dz. U. Nr 25, poz. 301 ze zm.) – załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. Skarżąca zajmowała stanowisko [...], określone w załączniku nr 1 tabela Lp. 14. Zatem przepis 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł znaleźć do niej zastosowania. W świetle powyższych regulacji prawnych nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż w dniu wejścia w życie nowej ustawy pragmatycznej zajmowała ona stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym bądź pełniła służbę na tym stanowisku. Nie było zatem podstaw do mianowania jej na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej. W oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy skarżąca została prawidłowo mianowana na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej, albowiem w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania oraz przepisów Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady równości można mówić, gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki. W rozpoznawanej sprawie do takiego zróżnicowania nie doszło. Bezsporne jest, że tylko funkcjonariuszom, którzy w dniu wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym, określono stopień w korpusie [...] Służby Celnej. Pozostałym funkcjonariuszom, którzy w tej dacie nie spełniali warunku określonego w przepisie art. 223 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, a więc znajdowali się w innym stanie faktycznym, stopni w tym korpusie nie określono. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez nieprawidłowe sformułowanie sentencji decyzji, która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, należy zwrócić uwagę, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, które zostało w pełni zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, tylko w zakresie określenia korpusu Służby Celnej, gdyż tych kwestii ustawodawca nie pozostawił uznaniu administracyjnemu kierownika urzędu (art. 223 ust. 2 – 6 ustawy). Odnośnie natomiast mianowania na stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie, gdyż te kwestie, dotyczące relacji między przełożonym i podwładnym, należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu (art. 223 ust. 7 ustawy). Szef Służby Celnej poddał zatem akt mianowania, wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...], kontroli instancyjnej w takim zakresie, w jakim było to dopuszczalne w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w zakresie określenia korpusu i w tym zakresie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję. Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] odpowiadają prawu i dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.