IV SA/Gl 750/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, uchylił z dniem [...]r. decyzję z dnia [...]r. przyznającą M.D. zasiłek stały. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zmianie uległa sytuacja finansowa wyżej wymienionego, bowiem w styczniu 2006 r. otrzymał prawo do renty wraz z wyrównaniem od lipca 2005 r. Wobec tego jego łączny dochód wraz z dodatkiem mieszkaniowym przekroczył kryterium ustawowe tj. 461 zł. Ponadto organ wskazał, iż w sprawie brak jest możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a powyższe dane dotyczące zmiany sytuacji dochodowej od lipca 2005 r. ustalił w oparciu o posiadaną dokumentację. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. Nr 79, poz. 856 z 2001 r.) oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania M.D., uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie dokumentacji organu I instancji ustalił, iż skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jego dochodem jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 116,52 zł., zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. miesięcznie. Ponadto w listopadzie 2005 r. wpłynęło do organu I instancji pismo ZUS informujące o uprawnieniach skarżącego do renty polskiej w kwocie 311,85 zł., natomiast wyżej wymieniony nie odbiera przyznanej mu renty [...]. Otrzymał w m-cu styczniu 2006 r. świadczenie z wyrównaniem od lipca 2005 r. Następnie organ podniósł, że zmiana decyzji bądź jej uchylenie ze względu na zmianę sytuacji dochodowej strony następuje nie od dnia uzyskania uprawnienia do świadczeń, ale od dnia, gdy dochód z tego tytułu strona rzeczywiście uzyskała. Wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, pojęcie dochodu należy rozumieć jako faktycznie wypłacone świadczenie. Podkreślił, iż zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej, samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W związku z tym podkreślił, że zmiana sytuacji dochodowej strony daje podstawę do ewentualnego uchylenia decyzji przyznającej świadczenie w postaci zasiłku stałego. Następnie organ stwierdził, iż szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej, jest rodzinny wywiad środowiskowy. Składa się on na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń, z wyjątkiem odmowy przyznania biletu kredytowanego i udzielenia pomocy cudzoziemcom będącym ofiarami handlu ludźmi. Podkreślił, że według orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego niezwykle istotna jest rola wywiadu środowiskowego w sprawach pomocowych. Jest on bowiem sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną), swoistym trybem postępowania dowodowego. Dodał, że zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia. W przypadku kolejnego ubiegania się o pomoc przez ten sam podmiot nie przeprowadza się nowego wywiadu środowiskowego, a jedynie aktualizuje poprzedni. Analogicznie jest w przypadku zmiany danych zawartych w wywiadzie. W stosunku do osób korzystających ze stałych form pomocy społecznej aktualizacje wywiadu sporządza się co najmniej raz na 6 miesięcy, nawet jeżeli nie nastąpiła zmiana danych. Organ podniósł, że postępowanie w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej, oprócz wywiadu środowiskowego odwołuje się również do innych dowodów, w dużej mierze opiera się na oświadczeniach stron oraz na dokumentach urzędowych. Podkreślił, że dokumentom urzędowym k.p.a. przyznaje zwiększoną moc dowodową. Dokumenty te stanowią dowód na to, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, pod warunkiem, że zostały sporządzone w przepisanej formie, przez powołane do tego organy państwowe. Jeżeli zaś przepis nie wymaga urzędowego zaświadczenia określonych faktów lub stanu prawnego, organ prowadzący postępowanie odbiera od strony oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Organ dodał, że uznanie faktów lub stanu prawnego za udowodniony tylko na podstawie oświadczenia strony budzi wątpliwości zwłaszcza, że ustawa o pomocy społecznej łagodzi wymagania w tym zakresie, nie odwołuje się bowiem do odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań, zaś złożenie oświadczeń niezgodnych z prawdą, na podstawie których przyznano pomoc, skutkuje jedynie obowiązkiem zwrotu świadczenia nienależnie pobranego. Organ podkreślił, że rodzinny wywiad środowiskowy nie jest jedynym dowodem, choć niewątpliwie najważniejszym i w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy dopuścić także inne dowody z odpowiednim zastosowaniem k.p.a., zwłaszcza gdy występują przeszkody w przeprowadzeniu wywiadu. Wskazał, że sytuacja taka może być spowodowana bierną lub negatywną postawą strony postępowania lub innymi przeszkodami (np. nieznane miejsce pobytu zainteresowanego). Wówczas, w miarę możliwości, należy przeprowadzić wywiad z rodziną osoby zainteresowanej, dokonać oględzin miejsca zamieszkania, zebrać dane posiadane z urzędu oraz dopuścić inne możliwe dowody. Następnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący korzysta ze stałych form pomocy, a ponadto składając oświadczenie o odmowie przeprowadzenia wywiadu uniemożliwił wszechstronne ustalenie jego sytuacji dochodowej, rodzinnej i majątkowej – co skutkuje uchyleniem lub odmową świadczenia. Dodał, że z akt sprawy wynika, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest niemożliwe, bowiem skarżący nie odbiera kolejnych pism procesowych. Wskazał, że w tej sytuacji organ I instancji w kwestii przeprowadzenia wywiadu powinien podjąć inne środki prawne w celu nawiązania kontaktu ze skarżącym, a nie ograniczać się jedynie do podstawowych czynności administracyjnoprawnych. Ponadto podniósł, że należy pouczyć stronę, iż brak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego będzie skutkować uchyleniem przyznanych świadczeń w postaci zasiłku stałego. Wskazał, że w konsekwencji decyzja organu I instancji musi zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, bowiem zgodnie z utrwalonym w tej mierze orzecznictwem sądowym, organ odwoławczy nie może zastąpić czynności właściwego organu pierwszoinstancyjnego, gdyż na podstawie art. 136 k.p.a. może on przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w pełnym zakresie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Wskazał, że w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe pozwalające na ustalenie sytuacji faktycznej skarżącego, zapewniając mu czynny udział w postępowaniu. W skardze wniesionej od powyższej decyzji M.D. wniósł o stwierdzenie jej nieważności ewentualne o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podniósł zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, wskazując, że nie można uchylić decyzji przyznającej zasiłek stały, gdyż decyzja ta wygasła w dniu [...] sierpnia 2008 r. Ponadto zarzucił naruszenie przez organ przepisów postępowania z uwagi na to, że uzasadnienie decyzji nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia (uchylenia decyzji uchylającej). Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Następnie w piśmie z dnia 24 listopada 2011 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Na rozprawie skarżący podtrzymał żądania i wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego wystąpiły podstawy do jej uchylenia. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...]r. o uchyleniu z dniem 1 lutego 2006 r. decyzji z dnia [...]r. przyznającej skarżącemu zasiłek stały i przekazał sprawę wymienionemu organowi do ponownego rozpoznania. Podstawę prawną decyzji odwoławczej stanowił przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, według stanu obowiązującego w dacie decyzji, zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Pomimo wskazania powyższej podstawy uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia oceny, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w ogóle nie wskazał, które spośród istotnych okoliczności sprawy nie zostały ustalone przez organ pierwszej instancji. Tymczasem w świetle art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest to jedyna przyczyna uchylenia decyzji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Co więcej – w motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy powtórzył istotne ustalenia zawarte w uzasadnieniu organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że nie tylko nie stwierdził braków postępowania dowodowego organu pomocy społecznej, ale wręcz uznał trafność jego ustaleń. W konsekwencji tego – organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sytuacji, w której organ odwoławczy – jak wynika z zaskarżonej decyzji - podzielił w całości ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia pierwszej instancji, był zobowiązany do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 1 albo pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: - 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo; – 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Oczywiście w razie wydania jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy jest zobowiązany do szczegółowego i precyzyjnego wskazania przyczyn odmiennej – w stosunku do organu pierwszej instancji - oceny dokonanej na podstawie ustalonych już przez organ pierwszej instancji - okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Ponadto podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja zawiera stwierdzenia dotyczące szczególnego znaczenia wywiadu środowiskowego w sprawach z zakresu pomocy społecznej i tezę organu odwoławczego, według której wywiad środowiskowy składa się na postępowanie wyjaśniające, poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń pomocy społecznej, z wyjątkiem odmowy przyznania biletu kredytowanego i udzielenia pomocy cudzoziemcom będącym ofiarami handlu ludźmi. Jednocześnie organ odwoławczy wymienił wśród dowodów znajdujących zastosowanie w sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej - oprócz wywiadu środowiskowego - oświadczenia stron oraz dokumenty urzędowe. Podkreślając przy tym, że jeśli występują przeszkody w przeprowadzeniu wywiadu, np. spowodowane bierną lub negatywną postawą strony, należy dopuścić w postępowaniu w tych sprawach także inne dowody z odpowiednim zastosowaniem K.p.a. Następnie jednak, pomimo stwierdzenia w motywach zaskarżonej decyzji, że z akt wynika, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w sprawie jest niemożliwe, bowiem skarżący nie odbiera kolejnych pism procesowych, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w kwestii przeprowadzenia wywiadu powinien podjąć inne środki prawne w celu nawiązania kontaktu ze skarżącym. Organ odwoławczy nie wskazał jednak, jakie to "inne środki prawne w celu nawiązania kontaktu ze skarżącym" powinien podjąć organ I instancji. Stanowi to istotne pominięcie – skoro bowiem nakazał organowi I instancji dokonanie jakichś czynności, to powinien określić przynajmniej, jakie to mają być czynności. Ponadto organ odwoławczy nie sprecyzował, jakie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia nie zostały ustalone na podstawie dokumentów, a więc czym uzasadnia konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednocześnie – jak już była o tym mowa wyżej – stwierdził, że jeśli występują przeszkody w przeprowadzeniu wywiadu, np. spowodowane bierną lub negatywną postawą strony - należy dopuścić inne dowody z odpowiednim zastosowaniem k.p.a. Na marginesie dodać należało, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż z notatki służbowej wynika, że strona nie widzi potrzeby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W związku z tym miał obowiązek określić, na jakiej podstawie uznał, że brak wywiadu środowiskowego - w powyższych realiach sprawy – stanowi uchybienie obowiązkom organu I instancji w zakresie podejmowanych przez niego czynności w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto końcowe stwierdzenia organu odwoławczego, iż skarżący składając oświadczenie o odmowie przeprowadzenia wywiadu uniemożliwił wszechstronne ustalenie jego sytuacji dochodowej, rodzinnej i majątkowej, co według organu skutkuje uchyleniem lub odmową świadczenia - są nie do pogodzenia z treścią rozstrzygnięcia organu, tj. uchyleniem decyzji organu I instancji ze wskazaniem podjęcia "innych środków prawnych w celu nawiązania kontaktu ze skarżącym" w kwestii przeprowadzenia wywiadu. Stwierdzona przez organ odwoławczy okoliczność, że w przedmiotowej sprawie skarżący korzysta ze stałych form pomocy również nie uzasadnia konieczności przeprowadzenia wywiadu w niniejszym postępowaniu. Dodać bowiem należało, że cytowany w zaskarżonej decyzji przepis art. 107 ust. 4 zd. drugie ustawy o pomocy społecznej, według którego w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację wywiadu sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych – dotyczy obowiązków organu w zakresie prowadzonej przez niego pracy socjalnej, a nie czynności z zakresu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że z powyższych powodów nie sposób przyjąć, iż cytowany wywód organu odwoławczego – niepełny i zawierający wewnętrzne sprzeczności – stanowi prawidłowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym doszło również do naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa warunki, jakie powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Przede wszystkim bowiem podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji - poza przytoczeniem istotnych ustaleń faktycznych – i to w sposób zgodny z ustaleniami organu pierwszej instancji – zawiera cytowany wyżej wywód i przytoczenie poszczególnych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Ponadto – jak już była o tym mowa wyżej – organ odwoławczy może uchylić decyzję z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko w przypadku określonym w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z taką treścią rozstrzygnięcia jest skorelowane uprawnienie organu odwoławczego do wskazania, jakie okoliczności należy ustalić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z tego też jasno wynika, że – jak już była o tym mowa na wstępie niniejszych rozważań – w razie, gdy nie występuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – organ odwoławczy wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 K.p.a., a więc decyzji, na mocy których nie następuje przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania. Nie ulega również wątpliwości, że wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczyło przecież podstaw rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej wskazania dotyczące zastosowania art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Ponadto przedstawi ocenę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości zastosowania przez niego przepisów postępowania. Organ odwoławczy zważy przy tym, że zaskarżona decyzja jest kolejnym jego rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie, a zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.