I OZ 714/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 947/11 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej postanawia: oddalić zażalenie Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2000 r., znak [...], stwierdzającej nabycie przez Województwo Małopolskie nieruchomości gruntowych położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0239 ha, nr 1538/2 o pow. 1,4858 ha opisanej w księdze wieczystej KW [...] (obecnie KW [...]) prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla K. – P. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K. W dniu 1 kwietnia 2011 r. Województwo Małopolskie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa, zawierając w niej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ostateczna decyzja Ministra wywołuje skutki w sferze prawa własności, co skutkować może zmianą wpisu w księgach wieczystych, a co za tym idzie usunięciem z nieruchomości obecnego użytkownika – samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ponadto wskazano, że sytuacja taka może spowodować konieczność przeniesienia działalności medycznej w inne miejsce, co doprowadzić może do pozbawienia usług medycznych mieszkańców K. W przypadku natomiast pozytywnego zakończenia postępowania powrót do stanu poprzedniego może wiązać się z dużym obciążeniem finansowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wstrzymując wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2011 r. na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że z treści art. 61 § 3 wynika, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest realne niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Celem omawianej instytucji jest zatem ochrona strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd podkreślił, że z konstrukcji ww. normy prawnej wynika także, iż to na stronie spoczywa obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku, tj. przedstawienia takich okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Zadaniem Sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za uwzględnieniem jej wniosku, zaś w razie gdy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w sposób niewątpliwy wynika z całości okoliczności sprawy Sąd powinien te okoliczności wziąć pod uwagę z urzędu (por. postanowienie NSA z dnia 26 marca 2008r., sygn. akt I OZ 181/08). Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd uznał, że wnioskodawca wykazał zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie można bowiem, w jego ocenie, pominąć następstw prawnych powstałych w wyniku utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność komunalizacji może spowodować istotną zmianę stosunków w sferze prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, przywrócone zostają prawa byłych właścicieli, którzy mogą podjąć działania zmierzające do realizacji przysługujących im praw własności. Oznacza to, że istnieje realna możliwość zbycia nieruchomości, która może doprowadzić do sytuacji, której skutki będą trudne do odwrócenia, zaś organ administracyjny działający w granicach swojej właściwości i kompetencji nie będzie miał żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych, które mogą powstać w wyniku zawartej umowy sprzedaży. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją podlegającą wykonaniu, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż w sprawie występuje przesłanka "niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ". Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że oczywistym warunkiem zastosowania przez Sąd art. 61 § 3 p.p.s.a. jest możliwość wykonania decyzji, przez co należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonalności aktu administracyjnego dotyczy w rzeczywistości aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, oraz aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. Decyzja Ministra Skarbu Państwa nie jest decyzją "wykonywalną" lecz decyzją deklaratoryjną stwierdzającą jedynie, że decyzja komunalizacyjna obarczona była wadą skutkującą jej nieważnością. Decyzja ta nie tworzy żadnego węzła praw i obowiązków, który miałyby podlegać wykonaniu, nie stwarza również niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ, wbrew ocenie Sądu I instancji, nie stanowi ona samoistnej podstawy zmian w zakresie prawa własności nieruchomości w niej wymienionych. Nie jest również, zdaniem skarżącego, okolicznością uzasadniającą wstrzymanie wykonalności decyzji sama obawa przed podjęciem w przyszłości, w innych postępowaniach, następnych rozstrzygnięć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy, o czym stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym, jak słusznie podniesiono w zażaleniu, katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty i obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostaną wykonane. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Nie można zgodzić się z zajętym w zażaleniu stanowiskiem, że deklaratoryjny charakter zaskarżonej decyzji wykluczał możliwość zastosowania w sprawie instytucji wstrzymania wykonania decyzji przewidzianej w art. 61 p.p.s.a. Użyte w tym przepisie pojęcie "wykonanie decyzji" należy bowiem rozumieć szeroko, jako oznaczające wywoływanie skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. (takie stanowisko w odniesieniu do art. 152 p.p.s.a. zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i WSA 2004/2/32). Wstrzymanie wykonania decyzji w takim jak w niniejszej sprawie przypadku oznacza zawieszenie jej skutku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie uznał, że zaskarżona decyzja, stwierdzająca nieważność decyzji komunalizacyjnej może spowodować skutki przewidziane w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedstawione we wniosku okoliczności pozwalały przyjąć, jak to uczynił Sąd I instancji, że istnieje w sprawie zagrożenie wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, jeżeli nie doszłoby do wstrzymania wykonania decyzji przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd. Podkreślić należy, że istotne znaczenie dla rozstrzyganej kwestii ma niesporna w sprawie okoliczność, że na zabudowanej nieruchomości, w stosunku do której toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2000 r., funkcjonuje Ośrodek Rehabilitacji Narządu Ruchu "K." SP ZOZ, który realizuje zadania Województwa Małopolskiego w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Konieczność zapobieżenia możliwości powstania trudnych do odwrócenia skutków, zarówno o charakterze prawnym jak i faktycznym jest w tej sytuacji oczywista. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.