II OSK 1732/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1774/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Stowarzyszenia P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Stowarzyszenia PODGÓRZE.PL na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 października 2009 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 15 maja 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku spółki E Savleigh Limited Spółka Komandytowa z siedzibą w Warszawie z dnia 7 maja 2008 r., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację mogącego znacząco oddziaływać na środowisko przedsięwzięcia p.n.: "Zespół biurowo-usługowy z garażami podziemnymi, wewnętrznym układem drogowym i miejscami postojowymi na działkach 120/3, 120/7, 120/8 obr. 14 Podgórze przy ul. Na Dołach w Krakowie wraz z wjazdami bramowymi na działkach 221/2 i 225 obr. 14 Podgórze oraz infrastrukturą techniczną dodatkowo na działkach 221/2 i 225 obr. 14 Podgórze i 306/1 obr. 15 Podgórze". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 46 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4, art. 48 ust. 1, 2, art. 56 ust. 1, 1b i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwaną dalej p.o.ś. – w związku z art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – zwaną dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku – § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji, do organu wpłynął wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 12 sierpnia 2008 r., o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Stowarzyszenie uczestniczyło w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony zgodnie z art. 33 p.o.ś. i wniosło odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie Stowarzyszenia nie zostało uwzględnione i decyzją z dnia 20 października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyło skarżące Stowarzyszenie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Badania legitymacji skargowej Sąd dokonuje niezależnie od kwalifikacji danego podmiotu przez organy administracji i nie jest związany rozstrzygnięciami w tym zakresie. Udział organizacji ekologicznych w postępowaniach objętych regulacją ustawy p.o.ś. oraz ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku definiowały identycznie pojęcie organizacji ekologicznej. W rozumieniu obu ustaw organizacją ekologiczną jest organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 pkt 16 p.o.ś. i art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku uchwalona została m.in. w związku z zarzutem Komisji Europejskiej, że nieprawidłowo dokonano transpozycji pojęcia "zainteresowana społeczność" z art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG, co w konsekwencji musiało doprowadzić do znacznego rozszerzenia zakresu uprawnień przysługujących organizacjom ekologicznym w postępowaniu z udziałem społeczeństwa i w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Pełnej implementacji dokonano w art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Sąd I instancji podkreślił, że nie każda organizacja społeczna może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, a tylko taka która jest organizacją ekologiczną, tj. taką której statutowym celem jest ochrona środowiska. Sąd I instancji podkreślił, że dyrektywa Rady 85/337/EWG w brzmieniu nadanym przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE nie odmówiła prawu wewnętrznemu określenia jakie organizacje społeczne mogą brać udział w tego rodzaju postępowaniach i tak polski ustawodawca zakreślił krąg tych organizacji do organizacji ekologicznych, tj. takich, których statutowym celem jest ochrona środowiska. Jak wskazał Sąd I instancji, pełnomocnik Stowarzyszenia w piśmie procesowym z dnia 3 października 2010 r., stara się dowieść, że reprezentowane przez niego Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną. Sąd I instancji nie podzielił zawartej tam argumentacji. Ustawodawca z grupy organizacji społecznych chciał wyodrębnić takie, których celem samym w sobie jest ochrona środowiska. W ocenie Sądu I instancji, wykładni pojęcia "organizacja ekologiczna" należy dokonać z uwzględnieniem przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 13 p.o.ś. definicji "ochrony środowiska". Musi więc to być organizacja, której celem podstawowym jest podejmowanie lub zaniechanie działań umożliwiających zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej. Gdyby podzielić argumentację skarżącego Stowarzyszenia to takie organizacje jak Tatrzańskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe czy Górskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, byłyby organizacjami ekologicznymi (choć w sposób oczywisty ich cel jest inny) bowiem obie te organizacje mają w statutach zapisane, że działają na rzecz ochrony naturalnego środowiska górskiego. Sąd I instancji przedstawił zawarte w statucie cele skarżącego Stowarzyszenia oraz środki, jakimi Stowarzyszenie cele te zamierza realizować. Na podstawie tego doszedł do przekonania, że za organizację ekologiczną nie może być uznana organizacja, która w swoim statucie wymienienia jako cel upowszechnienie walorów przyrodniczych, inicjowanie, popieranie i współdziałanie, a także organizowanie wszelkich zamierzeń i prac związanych z harmonijnym rozwojem społeczno-gospodarczym, a także ekologii i rozwoju przestrzennego. Żadne z tych celów nie może być zakwalifikowane jako "podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej" (art. 3 ust. 1 pkt 13 p.o.ś.). Oznacza to, w ocenie Sądu I instancji, że skoro skarżące Stowarzyszenie nie jest organizacją ekologiczną, to skarga podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej p.p.s.a., w związku z art. 33, art. 3 pkt 13, 16, 39 i 50 p.o.ś. oraz art. 5 oraz 74 Konstytucji RP w związku z zapisami rozdziału II statutu Stowarzyszenia (w szczególności § 12) poprzez przyjęcie, iż Stowarzyszenie PODGORZE.PL nie ma legitymacji procesowej do występowania w tej sprawie, tj. nie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska. Stowarzyszenie zarzuciło błędne uznanie, że taką organizacją może być jedynie organizacja ściśle wyspecjalizowana w sprawach dotyczących ochrony środowiska, jak również pominięcie w rozstrzygnięciu przesłanek wynikających z prawidłowej wykładni norm prawa przemawiających za przyznaniem stowarzyszeniu charakteru organizacji ekologicznej w związku z brzmieniem statutu i definicjami legalnymi organizacji ekologicznej, ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju zawartymi w przepisach Konstytucji i wskazanych aktach prawa, co stanowi błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego w okolicznościach niniejszej sprawy. Stowarzyszenie zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stowarzyszenie nie jest organizacją społeczną, która jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, tj.: poprzez przyjęcie, że brak jest legitymacji do wniesienia skargi dla strony skarżącej pomimo braku przeprowadzenia w tym zakresie wykładni statutu jak również braku dokonania oceny rzeczywistego posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Po drugie, art. 151 z związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, tj.: brak w uzasadnieniu informacji z wszechstronnej kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, jak również brak w uzasadnieniu interpretacji przepisów, których naruszenie zarzuciło skarżące Stowarzyszenie. Ponadto w skardze brak jest przedstawienia operacji logicznej, którą przeprowadził Sąd, uznając zarzuty strony skarżącej za niezasadne, co w konsekwencji spowodowało brak możliwości oceny prawidłowości dokonanej przez sąd konkluzji jak również trafności rozstrzygnięcia, wykładni i zastosowania prawa. Po trzecie, art. 151 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzją naruszała określone w skardze przepisy postępowania administracyjnego w stopnia mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 października 2009 r. w całości oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia z dnia 5 maja 2009 r. Stowarzyszenie wniosło także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka E Savleigh Limited wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Po pierwsze, rozpatrując zarzuty kasacyjne nalezy stwierdzić, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 p.o.ś. oraz art. 3 pkt 16 p.o.ś. w stanie prawnym obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania w tej sprawie, tj. z dnia 7 maja 2008 r. w związku z dyspozycją art. 153 cyt. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni § 12 ust. 2 statutu Stowarzyszenia PODGÓRZE.PL nie podziela poglądu Sądu I instancji, że nie jest to organizacja ekologiczna w rozumieniu art. 3 pkt 16 p.o.ś. w związku z art. 33 § 1 p.o.ś., której celem statutowym jest ochrona środowiska. Wynika to z tego, że § 12 ust. 2 statutu Stowarzyszenia jednoznacznie stanowi, iż jego cele stoawrzyszenia między innymi działania obejmują m.in. inicjowanie, popieranie i wspóldziałanie, a także organizowanie wszelkich zamierzeń i prac, które związane sa z harmonijnym rozowjem społeczno-gospodarczym Podgórza. Obejmuje ono swoją działalnością zagadnienia m.in. także ekologii i rozwoju przestrzennego. Jest bowiem oczywiste, że cel statutowy ochrony środowiska nie musi być wyłącznym celem działalności tego rodzaju stowaszyszenia dla uznania jego za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 pkt 16 p.o.ś. Ponadto akceptacja stanowiska Sądu I instancji oznaczałaby, że przyjęcie w statucie jako celu działania na rzecz ekologii, a nie środowiska wyklucza uznanie danej organizacji za ekologiczną. Natomiast jest oczywiste, co podkreśla nawet Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że Komisja Europejska podniosła zarzut wobec tej regulacji, tj. art. 33 ust. 1 p.o.ś., że nieprawidłowo przeprowadzono transpozycję pojęcia "zainteresowana społeczność" w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG. Doprowadziło to następnie do wprowadzenia pełnej implementacji w tym zakresie w świetle art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Oznacza to, że nawet biorąc pod uwagę cel powyższej dyrektywy, oceny celu określonego w statucie jako ekologia i rozwój przestrzenny – jako celu statutowego organizacji społecznej – nie można dokonywać tylko w drodze wykładni językowej lecz należy zastosować wykładnię celowościową. Powołanie jako celu statutowego – działalności na rzecz ekologii oznacza po dokonaniu wykładni celowościowej tego pojęcia, że jest to cel statutowy w rozumieniu art. 3 pkt 16 p.o.ś., także biorac pod uwagę, że w polskim prawie ochrony środowiska tego rodzaju organizacja społeczna nosi nazwę w tym przepisie jak i w art. 33 tejże ustawy organizacji ekologicznej, a nie organizacji np. środowiskowej (także dotyczy to art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Z kolei pojęcie "ekologii i rozwoju przestrzennego" użyte w statucie nawiązuje także do zasady ogólnej zrównoważonego rozwoju w świetle art. 5 Konstytucji RP w związku z art. 3 pkt 50 p.o.ś., ktora uprzednio w polskim prawie ochrony środowiska występowała pod nazwą "zasady ekorozwoju". Stąd nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że cel statutowy skarżacego Stowarzyszenia, który został określony w § 12 ust. 2 statutu nie może służyć realizacji celu ochrony środowiska w świetle art. 3 pkt. 13 p.o.ś. tylko z tej przyczyny, że jest to cel statutowy służący ekologii, a nie ochronie środowiska oraz nie jest to wyłączny cel statutowy danego stowarzyszenia. Ponadto, co należy podkreślić, przedmiotowe przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze właściwości miejscowej danego stowarzyszenia co oznacza, że nie narusza to dyspozycji ówczenego art. 33 ust. 1 p.o.ś., a de lege lata uchylonego przez ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. Po drugie, należy podkreślić, że ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. tylko z tej przyczyny, iż uznał, że brak było przesłanki materialnoprawnej, tj. interesu prawnego skarżacego Stowarzyszenia gdyż nie jest to organizacja ekologiczna, to pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły być rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ Sąd I instancji nie rozpatrzył w świetle dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze, ograniczając się tylko do kwestii badania interesu prawnego skarżacego Stowarzyszenia. Ponadto ponownie rozpatrując tę sprawę Sąd I instancji będzie związny wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administacyjny zgodnie z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administraycjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.