II GSK 1289/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Magdalena Bosakirska NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 lipca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 726/10 w sprawie ze skargi P. G. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od P. G. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 lipca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 726/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego z [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego - uchylił zaskarżoną uchwałę oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd podał, że Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K. uchwałą nr [...] z [...] października 2009 r. ustaliła, że P. G. uzyskał wynik negatywny z egzaminu notarialnego złożonego w dniach [...] października 2009 r. W uzasadnieniu uchwały Komisja stwierdziła, że zdający z części pierwszej egzaminu (zestaw pytań testowych) otrzymał ocenę dostateczną, z drugiej części (dwa projekty aktów notarialnych) otrzymał ocenę niedostateczną oraz z trzeciej (opinia prawna) - ocenę dostateczną, co zgodnie z art. 74f § 1 ustawy z 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej: u.p.n.), stanowiło wynik negatywny z egzaminu. Skarżący w odwołaniu od powyższej uchwały wniesionym do Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości podniósł, że nieprawidłowo oceniono drugą cześć jego egzaminu – projekt aktu notarialnego umowy zbycia udziału w prawie własności zabudowanej nieruchomości oraz umowy zniesienia współwłasności poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali. Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości uchwałą z [...] stycznia 2010 r., podjętą na podstawie art. 74h § 1, § 9 i § 12 u.p.n. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu Komisja podała, że druga część egzaminu notarialnego polegała na sporządzeniu projektów dwóch aktów notarialnych. Za sporządzenie pierwszego projektu (testament) zdający otrzymał ocenę dostateczną, zaś za drugi projekt (umowa zbycia udziału w prawie własności zabudowanej nieruchomości oraz umowa zniesienia współwłasności poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali) ocenę niedostateczną. Prace oceniane były przez dwóch niezależnych od siebie członków komisji egzaminacyjnej, a uzasadnienia ocen były zbieżne. Komisja Egzaminacyjna II stopnia wskazała poszczególne błędy zdającego i stwierdziła, że przygotowany przez niego projekt aktu notarialnego był napisany nieprecyzyjnie, co mogłoby doprowadzić do nieważności samej czynności prawnej. Komisja Egzaminacyjna II stopnia odnosząc się do zakresu rozpatrywania złożonego odwołania zwróciła uwagę na § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 114, poz. 955, dalej: rozporządzenie), w którym mowa jest o konieczności sporządzenia w toku postępowania odwoławczego pisemnej opinii dotyczącej zasadności jedynie "zarzutów podniesionych w odwołaniu", a także o "zakresie odwołania" oraz o "zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu". Podała, że zgodnie z § 4 rozporządzenia, przesłanką podjęcia uchwały końcowej, dotyczącej wyniku całego egzaminu, jest głosowanie nad ostateczną oceną jedynie z jednej części egzaminu, a mianowicie z tej (testu lub pracy pisemnej), która "została zakwestionowana w odwołaniu". Powyższe zdaniem Komisji wskazuje, że postępowanie odwoławcze w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego toczy się w ramach zakreślonych przez osoby odwołujące się. Ramy te wyznaczane są z jednej strony zakwestionowaną w odwołaniu częścią egzaminu, z drugiej zaś zarzutami odwołania. Tym samym, przedmiotem oceny Komisji była jedynie prawidłowość wystawienia oceny egzaminacyjnej za sporządzenie drugiego projektu aktu notarialnego podczas drugiej części egzaminu, gdyż tylko tej oceny dotyczyły zgłoszone w odwołaniu zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę P. G. Sąd pierwszej instancji nie podzielił przyjętej przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia wykładni § 4 i § 5 rozporządzenia, że organ odwoławczy ma obowiązek zbadania jedynie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz, że do postępowania odwoławczego przed Komisją II stopnia nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA zauważył, że § 7 ust. 2 rozporządzenia obligował Ministra Sprawiedliwości do powołania komisji odwoławczej w celu rozpatrzenia odwołań od wyniku egzaminu notarialnego, dla aplikantów notarialnych, którzy egzamin konkursowy zdali w dniu [...] grudnia 2005 r., w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie rozporządzenia. Zdaniem Sądu, z powołanego przepisu wynika, że organ odwoławczy (Komisja Egzaminacyjna II stopnia) ma za zadanie rozpatrzenie odwołania, a nie jedynie rozpatrzenie zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie WSA, ten sam zakres postępowania odwoławczego określają przepisy art. 74h § 1 i § 9 u.p.n. jednocześnie wskazując w § 12 rozporządzenia na odpowiednie stosowanie w tym postępowaniu przepisów k.p.a., przez co należy rozumieć, że przepisów k.p.a. nie stosuje się co do spraw uregulowanych w ustawie Prawo o notariacie. Sąd podkreślił, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia utrzymując zaskarżoną uchwałę w całości w mocy powołała w podstawie rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co oznacza że utrzymała w mocy nie tylko samo rozstrzygnięcie Komisji Egzaminacyjnej lecz również prawidłowość ocen tej komisji, które otrzymał skarżący za poszczególne części egzaminu. Zdaniem WSA, Komisja Egzaminacyjna II stopnia utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji utrzymała w mocy również prawidłowość tego rozstrzygnięcia z tym jednak, że uchyliła się od obowiązku zbadania tej prawidłowości, co doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania – art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia bez dokonania oceny na podstawie całokształtu tego materiału. W konsekwencji doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, naruszenie wymienionych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia jako organ odwoławczy od uchwał komisji egzaminacyjnej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. obowiązana była ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Oznaczało to, że sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta przez ten organ podlegała w postępowaniu odwoławczym ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, gdyż wniesienie odwołania uruchamia administracyjny tok instancji co nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia sprawy w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Składający odwołanie nie może również skutecznie ograniczyć zakresu kontroli organu odwoławczego w stosunku do rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji w formie decyzji, postanowienia lub uchwały. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje bowiem zasada związania organu drugiej instancji granicami odwołania, co przyjęła, jako zakres swojego działania w swojej uchwale Komisja Egzaminacyjna II stopnia. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że wniesienie odwołania, niezależnie od wskazanych w nim zarzutów, nakładało na organ odwoławczy obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż z istoty administracyjnego toku instancji wynika konieczność dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, nie zaś jedynie obowiązek organu odwoławczego sprowadzający się do kontroli zasadności argumentów i zarzutów podnoszonych przez odwołującego się w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu doszło także do naruszenia § 5 ust. 4 rozporządzenia, gdyż głosowanie, o którym mowa w powołanym przepisie odbywa się w sprawie uchwały komisji egzaminacyjnej o ustaleniu wyniku egzaminu notarialnego, a nie w sprawie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Komisja Egzaminacyjna II stopnia wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenia kosztów postępowania. Komisja zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 74h § 12 u.p.n. w związku z § 5 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że komisja odwoławcza, nawet wobec niekwestionowania przez skarżącego ocen za pierwsze zadanie z części drugiej egzaminu i ocen za część pierwszą i trzecią egzaminu, winna dokonać całościowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, zamiast ograniczenia się do zbadania jedynie zasadności rozstrzygnięcia Komisji Egzaminacyjnej w granicach wyznaczonych przez zakres odwołania i podniesione w nim zarzuty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisja Egzaminacyjna II stopnia stwierdziła, że przepisy k.p.a. stosuje się do postępowania przed Komisją jedynie odpowiednio (art. 74h § 12 u.p.n.). Odrębny charakter postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego potwierdzają też inne przepisy ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zdaniem Komisji, Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował § 5 ust. 4 rozporządzenia. Z powołanego przepisu wynika, że komisja odwoławcza po głosowaniu nad ostateczną oceną testu lub pracy pisemnej z tej części egzaminu notarialnego, która została zakwestionowana w odwołaniu, głosuje w sprawie uchwały komisji egzaminacyjnej o wyniku egzaminu notarialnego. Jednak to drugie głosowanie ma na celu jedynie weryfikację ostatecznego wyniku egzaminu w oparciu o ustaloną (na skutek odwołania) ocenę z danej części egzaminu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. G. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd pierwszej instancji uznał, że z treści art. 74h § 12 u.p.n., nakazującego "odpowiednie" stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu przed Komisją Egzaminacyjną II stopnia, wynika, że kontroluje ona całościowo uchwałę Komisji Egzaminacyjnej ustalającą wynik egzaminu, niezależnie od zakresu zaskarżenia i niezależnie od treści zarzutów podniesionych przez skarżącego. Sąd pierwszej instancji przyjął, że postępowanie przed Komisją Egzaminacyjną II stopnia jest postępowaniem polegającym na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, której granice wyznaczone są treścią zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne z następujących przyczyn: Przede wszystkim zauważyć należy, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie, gdy chodzi o zaskarżanie uchwał komisji egzaminacyjnej regulują jedynie kwestie prawa do odwołania od uchwał komisji egzaminacyjnej (art.74h § 1 u.p.n.) oraz zagadnienia organizacyjne związane z powołaniem komisji odwoławczej (sposób powołania, skład, wynagradzanie, wygaśnięcie członkostwa, odwołanie członka komisji, wyłączenie członka komisji - art. 74h § 2 - § 8 u.p.n.). Gdy chodzi o postępowanie przed komisją odwoławczą ustawa - Prawo o notariacie reguluje sposób podejmowania uchwał (art. 74h § 10 u.p.n.) i zaskarżalność uchwał komisji odwoławczej do sądu administracyjnego (art. 74h § 11 u.p.n.). Ustawa - Prawo o notariacie nakazuje także w postępowaniu przed komisją odwoławczą odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. (art. 74h § 12 u.p.n.) oraz zawiera upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do określenia, w drodze rozporządzenia m.in. trybu i sposobu działania Komisji Odwoławczej (art. 74h § 14 pkt 4 u.p.n.). Minister Sprawiedliwości powołując się na wspomniane upoważnienie ustawowe wydał rozporządzenie z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego (Dz. U. Nr 114, poz. 955 ze zm.). W § 5 rozporządzenia Minister Sprawiedliwości uregulował sposób postępowania komisji odwoławczej. Na wstępie rozważań, należy ocenić wzajemny stosunek uregulowań zwartych w ustawie oraz w rozporządzeniu, co pozwoli na określenie procedury obowiązującej przed komisją odwoławczą, a w szczególności ustalenie, czy jest to procedura odwoławcza przewidziana przepisami k.p.a. Jak już wspomniano, z art. 74h § 12 u.p.n. wynika, że do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane, zaś ocena zakresu "odpowiedniego" stosowania przepisu powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie zastosowanie przepisów z jednej regulacji prawnej w innej regulacji w żadnym wypadku nie może niweczyć rozwiązań przyjętych w regulacji, w której te przepisy mają być odpowiednio stosowane. Następnie należy zauważyć, że w art. 74h § 14 u.p.n. ustawodawca, działając zgodnie z art. 92 ust.1 Konstytucji, zawarł upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy. Zgodnie z art. 74h § 9 u.p.n., do zadań komisji odwoławczej należy rozpatrywanie odwołań od wyników egzaminu notarialnego. Procedura odwoławcza nie została jednak uregulowana w ustawie, natomiast ustawa zawiera upoważnienie ustawowe dla Ministra obejmujące m.in. określenie trybu i sposobu działania komisji odwoławczej. W tym stanie rzeczy uregulowanie trybu i sposobu działania komisji odwoławczej zawarte w rozporządzeniu wydanym w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego jest uregulowaniem szczególnym, mającym pierwszeństwo przed uregulowaniami zawartymi w przepisach ogólnych, choćby były to przepisy rangi ustawowej. W związku z tym należało uznać, że "odpowiednie" stosowanie przepisów k.p.a. przewidziane w art. 74h § 12 u.p.n., to takie stosowanie k.p.a., które zapewnia poszanowanie wszelkich odrębności wynikających z unormowań szczególnych zawartych w przepisach rozporządzenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy rozporządzenia, jako prawidłowo wydane (na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego) mają pierwszeństwo stosowania jako przepisy szczególne, zaś przepisy k.p.a. powinny być stosowane tylko w kwestiach nieuregulowanych w przepisach szczególnych i w taki sposób, aby nie niweczyły przyjętych uregulowań szczególnych. W tym stanie rzeczy odpowiedzi na pytanie o zakres i sposób rozpatrywania odwołania od wyniku egzaminu zawartego w uchwale komisji egzaminacyjnej należy poszukiwać przede wszystkim w przepisach rozporządzenia. Z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wynika, że przewodniczący komisji odwoławczej wskazuje osobę odpowiedzialną za sporządzenie opinii dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, mając na uwadze zakres odwołania i wiedzę członków komisji z zakresu prawa objętego odwołaniem. Z kolei § 5 ust.3 rozporządzenia stanowi, że przewodniczący lub członek komisji sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, wraz ze stanowiskiem. Komisja głosuje nad ostateczną oceną z tej części egzaminu, która została zakwestionowana w odwołaniu, a następnie w sprawie uchwały o wyniku egzaminu notarialnego (§ 5 ust. 4 rozporządzenia). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych uregulowań prowadzi do wniosku, że postępowanie odwoławcze przed komisją odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres określa strona w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. W tym przypadku nie mamy do czynienia z postępowaniem odwoławczym w rozumieniu k.p.a., lecz szczególnym postępowaniem odwoławczym, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych. W tym stanie rzeczy za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez uznanie, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. nakłada na komisję odwoławczą obowiązek rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Komisja odwoławcza ma skontrolować działanie komisji egzaminacyjnej, tylko w części zakwestionowanej w odwołaniu i tylko w zakresie określonym zarzutami odwołania. Sformułowanie, zawarte w § 5 ust.4 in fine rozporządzenia, iż komisja głosuje w drugiej kolejności o wyniku egzaminu notarialnego, oznacza tylko tyle, że zmiana oceny z zaskarżonej części egzaminu może wpłynąć na zmianę oceny całości, zatem ta kwestia musi także podlegać głosowaniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji przeprowadzi kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).