II SA/Ol 893/11

Dnia 13 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie prowadzenia prac budowlanych polegających na wyrównaniu nawierzchni z kostki I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem nr ‘[...]" z dnia ‘[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie prowadzenia prac budowlanych polegających na wyrównaniu nawierzchni z kostki, na nieruchomości położonej w D. przy ul. "[...]", z powodu niestwierdzenia naruszenia przez właściciela tej nieruchomości przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, iż w dniu 30 czerwca 2011r. R. D. złożył na piśmie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie prac prowadzonych na wskazanej nieruchomości polegających na "utwardzeniu części działki budowlanej wokół budynku". Przy czym już w dniu 24 czerwca 2011r. strona zgłaszała organowi powyższe, w wyniku czego inspektorzy PINB dokonali wizji nieruchomości. Wówczas stwierdzono, że prowadzone prace polegają na wyrównaniu istniejącej nawierzchni z kostki brukowej (likwidacja kolein, zagłębień) i nie wymagają pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Organ nie podzielił twierdzenia zgłaszającego, że prowadzone prace polegają na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej, co zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wymagałoby dokonania uprzedniego zgłoszenia we właściwym organie. Podkreślono, że w niniejszym przypadku teren działki był już utwardzony. Zdaniem organu skala jak i cel prowadzonych prac przemawiają za potraktowaniem ich jako bieżącej konserwacji. Stwierdzono, że w takiej sytuacji ustawa Prawo budowlane nie nakłada na inwestorów żadnych obowiązków poprzedzających przystąpienie do prac. Reasumując, organ stanął na stanowisku, że właścicielom spornej nieruchomości nie można postawić zarzutu dokonywania utwardzenia terenu w warunkach samowoli budowlanej. W zażaleniu R. D. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia, zarzucając organowi I instancji przyjęcie za własne ustalenia - wyjaśnienia złożone w przez osobę trzecią A. C., który nie jest właścicielem ani pełnomocnikiem właścicielki M. B. Stwierdził, że inspektorzy nadzoru budowlanego wykonali dokumentację zdjęciową, na której widać dostarczony z betoniarni nowy materiał do utwardzenia. Kilkanaście ton suchego betonu, zdaniem żalącego, jako materiału do utwardzenia czyniło te prace pracami utwardzającymi teren. Wskazał, że prace polegały ewidentnie na podwyższeniu terenu, jego przeobrażeniu, nadaniu terenu nowego profilu i skierowaniu spadków w kierunku posesji żalącego, w celu odprowadzenia wód opadowych. Podał, że piwnice jego domu zawilgotniały i tynki się sypią. Żalący podniósł, że teza o likwidacji kolein i zagłębień nie ma żadnego uzasadnienia. Z dokumentacji zdjęciowej wynika bowiem, że pracami objęta została cała szerokość terenu od strony posesji żalącego. Dodatkowo żalący zauważył, że organ odmawiając wszczęcia postępowania prowadził jednak wyjaśnienia co do istoty sprawy. Zdaniem skarżącego organ nie uzasadnił należycie odmowy wszczęcia postępowania. Podkreślił, że ocena wystąpienia podstaw do uznania, że określone prace budowlane nie są samowolą budowlaną albo nią są, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z regułami prawa. Zaskarżonym postanowieniem z dnia ‘[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podając motywy rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył treść art. 61 a § 1 kpa i wskazał, że powodem odmowy wszczęcia postępowania był brak znamion samowoli budowlanej, a tym samym brak delegacji prawnej do wszczęcia postępowania. Zaznaczono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zareagował na zgłoszone nieprawidłowości w postaci sprawdzenia stawianych zarzutów i wobec ich nie potwierdzenia odmówił wszczęcia postępowania. Wyjaśniono, że wykonywane prace naprawcze nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie R. D. powołał argumenty jak w zażaleniu, domagając się uchylenia postanowień obu instancji. Podniósł, iż organy oparły rozstrzygnięcie na "wizji", czego nie przewidują przepisy Kpa oraz rozmowie z osobą trzecią, która nie jest właścicielem ani jego pełnomocnikiem. Stwierdził, że nie przesądza, czy owo przyjęte przez organy wyrównywanie terenu, to utwardzenie gruntu wymagające zgłoszenia i czy jest czynione w celu zmiany stosunków wodnych. Jednak piwnice jego domu zamokły, tynk odpada ze ścian. Podkreślił, że zgłasza niezgodne z prawem prowadzenie postępowania przez organy orzekające. Zdaniem skarżącego organ nie przeprowadzając żadnego postępowania wydał merytoryczny osąd. Natomiast zgodnie z Kpa sprawę można rozstrzygnąć merytorycznie tylko po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Zarzucił, że żaden z organów nie zainteresował się, czy nowo ukształtowane spadki w kierunku posesji skarżącego mogą zagrażać w jakiś sposób bezpiecznemu użytkowaniu jego domu. Zdaniem skarżącego ocena wystąpienia podstaw do ustalenia, czy prace budowlane prowadzone są w ramach samowoli budowlanej, czy też nie albo, czy sposób użytkowania obiektu (tu wykonanie spadków dla wód opadowych) nie powoduje zagrożeń dla tego obiektu lub innego, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z regułami prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniesiono, iż jeżeli skarżący uważa, że w wyniku wykonywanej bieżącej konserwacji na wskazanej nieruchomości ponosi jakieś szkody bądź jest narażony na uciążliwości związane z zalewaniem jego posesji, powinien wystąpić z roszczeniem na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, bowiem jak wynika z rozpoznania organu I instancji nie ma podstaw prawnych do ingerencji organów nadzoru budowlanego (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 460/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r.Nr 98,poz.1071 ze zmianami, dalej: k.p.a. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 6,poz.18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wykonywanych robót budowlanych jest okoliczność, iż ustalony przez organ zakres tych robót, nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że zakres i sposób wykonywania tychże robót był kwestionowany przez stronę żądającą wszczęcia postępowania. Należy zatem uznać za zasadne zarzuty skarżacego, iż ustalenia faktyczne oraz ocena, czy prace budowlane na działce sąsiedniej prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej, czy też legalnie a także, czy wykonanie spadków dla wód opadowych nie powoduje zagrożeń dla tego obiektu lub innego, mogło nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane w trybie wskazanego art. 61 a § 1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie ocena legalności wykonywanych robót budowlanych na działce sąsiedniej z działką skarżącego. Do organu administracji należał będzie obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, dokonanie niezbędnych ustaleń odnoszących się praw skarżącego i załatwienie jego żądania w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1/ sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., co oznacza, iż uchylone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.