I SAB/Wa 339/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi I. C., J. C., M. P., J. C., M. M., A. M., M. M., A. M., I. R., E. J., J. J., A. J., T. S., C. S., P. S., J. S., J. M., Z. S., A. S., A. S. i C. K. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku I. C., J. C., M. P., J. C., M. M., A. M., M. M., A. M., I. R., E. J., J. J., A. J., T. S., C. S., P. S., J. S., J. M., Z. S., A. S., A. S. i C. S. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] uregulowaną w dawnej księdze wieczystej [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej I. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. W dniu 18 lipca 2011 r. I. C., J. C., M. P., J. C., M. M., A. M., M. M., A. M., I. G., E. J., J. J., A. J., T. S., C. S., P. S., J. S., J. M., Z. S., A. S., A. S. i C. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 września 2007 r. złożonego w ich imieniu przez M. K. – w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], uregulowaną w dawnej księdze wieczystej [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie przed organem toczy się od prawie [...] lat i do chwili obecnej organ nie rozpoznał sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem. Ponadto Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] uznał wniesione w dniu 30 grudnia 2010 r., w trybie art. 37 kpa, zażalenie za uzasadnione, wyznaczając jednocześnie Prezydentowi W. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 maja 2011 r., który to termin nie został dotrzymany. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że pismem z dnia 12 września 2011 r. pełnomocnik stron został poinformowany, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania decyzji merytorycznej, kończącej postępowanie, a jako datę zakończenia postępowania podano 30 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m. in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają one decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 14 września 2007 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Nadto w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98, LEX nr 48688). W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu 24 września 2007 r. do Urzędu W. wniosku pełnomocnika stron – M. K. z dnia 14 września 2007 r. wniesionego w imieniu następców prawnych S. S. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Prezydent W. od dnia wpłynięcia wniosku do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania dla spadkobierców S. S. Zatem, mimo upływu ponad [...] lat od dnia złożenia wniosku z dnia 14 września 2007 r., we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Zauważyć należy, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Z przedłożonych akt wynika natomiast, że po podjęciu zawieszonego postępowania postanowieniem Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r., organ prowadzący postępowanie wystąpił jedynie (pismem z dnia 18 maja 2010 r.) do Sądu Rejonowego W. o wydanie zaświadczenia z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz w tej samej dacie skierował pismo do Wydziału Architektury i Budownictwa w [...] o przesłanie informacji o dacie budowy budynków posadowionych na nieruchomości. To ostatnie pismo zostało ponowione w dniu 2 marca 2011 r. Po wspomnianym postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. W takiej sytuacji za pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia należy uznać podniesione w odpowiedzi na skargę, acz nieudokumentowane, kolejne przesunięcie terminu załatwienia sprawy, w oparciu o art. 36 § 1 kpa. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. W ocenie sądu pomimo upływu wszystkich wyznaczanych terminów rozpoznania sprawy, wniosek z dnia 14 września 2007 r. nie został rozpoznany, czym organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 12 kpa. Podawane przez organ powody wielokrotnego i nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy nie mogło więc w takiej sytuacji spowodować, że organ nie pozostaje w bezczynności, tym bardziej, że od złożenia przez strony wniosku o odszkodowanie minęły już ponad cztery lata, a od wyznaczenia przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy ponad sześć miesięcy i w tym czasie organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie. Zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (LEX nr 47244) uznał, że "brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów. W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w zwłoce w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 14 września 2007 r. złożonym przez M. K. w imieniu następców prawnych S.S. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, iż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został już znacznie przekroczony, a jak wynika z odpowiedzi na skargę Prezydenta W. z dnia 12 września 2011 r., organ sam nie potrafi wskazać rzeczywistych przeszkód w jej rozstrzygnięciu. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta W., gdyż w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przez organ wskazane wyżej zasady, bowiem Prezydent z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku z dnia 14 września 2007 r., czym naruszył art. 35 § 1 i 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Jeśli się również zważy, że przed wystąpieniem ze skargą do sądu skarżący skorzystali ze środka przeciwdziałania bezczynności organu w postaci zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa, to przy uwzględnieniu sposobu rozpatrzenia tego zażalenia przez organ wyższego stopnia skargę na bezczynność Prezydenta W. należało uznać za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. wyznaczyć organowi termin do załatwienia wniosku skarżących w stosownej formie procesowej. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie tego samego przepisu sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Co do rażącego charakteru bezczynności organu zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która to ustawa znowelizowała m. in. art. 149 P.p.s.a., wprowadzając w § 1 obowiązek każdorazowego stwierdzania przez sąd rażącego bądź nie naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość – przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 maja 2011 r. Od tego dnia do dnia rozprawy minęło prawie siedem miesięcy, w ciągu których organ pozostawał wciąż w bezczynności. Zważywszy, że przed wejściem w życie wspomnianej ustawy organ przez lata pozostawał w bezczynności, to siedmiomiesięczny okres bezczynności po jej wejściu w życie uznać należy za rażące naruszenie prawa, gdyż w sposób rażący uchybiło terminom załatwienia sprawy, ustawowym i dodatkowym, wyznaczonym przez Wojewodę [...]. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.