IV SA/Wa 1578/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2011 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego R. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn zm.), art. 104 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z.N. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz rozbudowie i nadbudowie tego budynku na działce nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowe warunki ustalono po przeprowadzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu - zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dopuszczono realizację wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie, przy zachowaniu warunków wynikających z decyzji i przepisów szczególnych. Ponadto organ podniósł, iż z uwagi na to, że rodzaj inwestycji obejmie rozbudowę i nadbudowę budynku, leżącego bezpośrednio przy granicach z dwiema działkami sąsiednimi (nr geod. [...] i [...]), dopuszczono możliwość realizacji zamierzenia budowlanego przy tych granicach. Organ wskazał, iż budynki mieszkalne jednorodzinne w drugich liniach zabudowy (w głębi terenu w stosunku do przylegających ulic) zlokalizowane są bezpośrednio przy granicach z sąsiednimi działkami budowlanymi (na dz. nr geod. [...] przy trzech granicach, na dz. nr geod. [...] przy dwóch granicach). Wprowadzono także obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej oraz wyznaczono ilość miejsc postojowych, niezbędnych dla obsługi planowanej inwestycji. Odwołanie od w/w decyzji wniósł R.L. Odwołujący nie zgodził się z planowaną inwestycją, ze względu na jej usytuowanie przy granicy działki, stanowiącej jego współwłasność, co jego zdaniem stanowi naruszenie przepisów odrębnych. Wskazał również na uciążliwości jakie niesie dla niego planowana inwestycja (częściowe zacienienie działki). Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Si. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania złożonego przez R.L. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2011 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż ze sporządzonej w sprawie analizy wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji na terenie objętym wnioskiem jest możliwa i dopuszczalna. W rozpatrywanej sprawie wniosek inwestora dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz rozbudowy i nadbudowy tego budynku na działce nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S., która posiada dostęp do drogi publicznej. W ocenie Kolegium możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, pod warunkiem łącznego spełnienia szeregu wyszczególnionych w ustawie przesłanek (art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy). W stosunku do zarzutów odwołania polegających na naruszeniu przez organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów techniczno-budowlanych SKO przywołało tezę Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r. IV SA/Wa 816/07, zgodnie z którą nie można mówić, na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, gdyż zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Z uwagi na powyższe argumenty odwołania w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Kolegium wyjaśniło odwołującemu się, iż precyzyjne ustalenie lokalizacji planowanych obiektów (w tym ustalenie, iż możliwa jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego obiektu i w jakim zakresie) jest zastrzeżone dla organu administracji techniczno-budowanej, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, iż na tym etapie postępowania administracyjnego (ustalenie warunków zabudowy), określa się jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali bez wskazywania precyzyjnej lokalizacji planowanych obiektów. Z uwagi na powyższe argumenty odwołującego się dot. lokalizacji planowanego obiektu na działce nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. nie mogły zostać uwzględnione przez organ odwoławczy. Kolegium wyjaśniło również, że obawy skarżącego związane z posadowieniem budynku przy granicy działki i związane z tym uciążliwości (zacienienie działki) zostaną rozpatrzone na następnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w trakcie wydawania pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. R.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji tej skarżący zarzucił: - naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 i 107 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak rozpoznania istoty sprawy oraz zarzutów złożonych przez skarżącego od decyzji organu I instancji przez organ II instancji, sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem; - naruszenie przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) poprzez mylną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie przepisów art. 144 k.c. i 222 k. c. poprzez przyjęcie, że nie mają one zastosowania przy rozpoznawaniu sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty, kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji co do możliwości realizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy działki nr [...] której jest współwłaścicielem. Zdaniem skarżącego nie możliwe było dopuszczenie realizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy działki skarżącego i to z powołaniem się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli zaś możliwe było takie rozstrzygnięcie - organy obu instancji powinny szczegółowo uzasadnić przyjęte stanowisko i precyzyjnie wskazać na podstawie jakich argumentów dopuszczono realizację inwestycji przy granicy nieruchomości skarżącego, a skarżący powinien uzyskać możliwość zaskarżenia tej decyzji w toku postępowania przed organami administracji. Niedopuszczalne jest przyjęcie poglądu, że organom administracji "wolno było" dopuścić możliwość realizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy nieruchomości skarżącego na podstawie przepisów technicznych a skarżącemu "nie wolno" zakwestionować tej decyzji. Zdaniem skarżącego organ II instancji nie rozpoznał również należycie skargi w zakresie naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucał, że organ l instancji w sposób niedopuszczalny powołał się na zabudowę działki i linię zabudowy działki [...] dostępnej z innej drogi publicznej ul. [...] a nie ul. [...] podczas gdy przepis art. 61 ust 1 w/w ustawy wymaga aby porównaniem była działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, podobnie rzecz się ma z analizowaną działką [...] dostępną z ulicy [...], a nie [...] . Zarzucał również, że działka [...] nie jest działką sąsiednią dla działki [...] i nie może jej podstawie ustalić linii zabudowy. Zdaniem skarżącego z analizy tak tekstowej jak i graficznej dokonanej przez organ I instancji nie wynikało wcale jak ustalono granice obszaru analizowanego. Ponadto organ II instancji z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8 ,9, 11 i 77 k.p.a. nie odniósł się do żadnego z zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia warunków z art. 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta S. naruszają prawo. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.). Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz rozbudowie i nadbudowie tego budynku na działce nr geod. [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy – według normy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.; zwanej dalej: ustawa o p.z.p.) – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, a jednym z nich jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest jej zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Warunki analizy, o które mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż prowadzący postępowanie w pierwszej instancji Prezydent Miasta S. w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy, wyznaczył wokół działki na której ma być zrealizowana inwestycja obszar analizowany. Zgodzić należy się ze skarżącym, iż z uwagi na fakt, iż teren wyznaczony został w taki sposób, iż odległość od granicy do granicy obszaru jest większa niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, organ powinien uzasadnić jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem danej wielkości obszaru analizowanego. Ponadto w ocenie Sądu z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy nie wynika, iż planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy zarówno pod względem architektonicznym jak i funkcjonalnym. Mimo, iż jak wskazano powyżej w przedmiotowej sprawie wyznaczono duży obszar analizowany w celu ustalenia poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, organ odwoływał się często do działek położonych w znacznej odległości niż działka na której planowana jest inwestycja. Z przeprowadzonej analizy i treści zaskarżonych decyzji nie wynika, dlaczego organ uwzględnił parametry właśnie tych, a nie innych działek. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było przeprowadzenie analizy wszystkich budynków położonych na terenie analizowanym co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w analizie tekstowej jak i graficznej. Dopiero w oparciu o tak zgromadzone dane organ powinien określić poszczególne parametry planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego lokalizacji planowanej inwestycji, zgodzić należy się z Kolegium, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania na konkretnej działce gruntu, wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, projektowanej inwestycji, stanowiąc poprzez swoje ustalenia pewne ograniczenia dla inwestora w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie określa lokalizacji planowanego obiektu na działce. Usytuowanie projektowanego obiektu na terenie działki należy bowiem do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. W świetle powyższego zatem zamieszczenie w treści organu pierwszej instancji stwierdzenia iż dopuszcza możliwość realizacji zamierzenia budowlanego przy granicach z działkami nr geod. [...] i [...] pozostaje bez znaczenia w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W oparciu art. 200 powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach postępowania.