VII SA/Wa 1851/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S., L. S., B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. S., L. S., B. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 i 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.,- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm) po rozpoznaniu wniosku B. i W. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce w miejscowości K. przy ulicy M. [...]- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zakończyła postępowanie legalizacyjne. Budynek ten wzniesiony został w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 1984r. o pozwoleniu na budowę. Inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego bowiem zamiast budynku gospodarczego, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] czerwca 1984 r. wybudował budynek mieszkalny. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi L. S. przedłożenie określonych dokumentów, a następnie po wykonaniu nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. udzielił pozwolenia na użytkowanie. W ocenie organu nadzoru kontrolowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2003r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 kpa, w szczególności nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Organ wskazał, że decyzją Starosty [...] zakończono postępowanie legalizacyjne przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., pod rządami której wybudowano budynek mieszkalny. Jako materialnoprawną podstawę decyzji wskazano jednak przepisy ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. ( art. 59 ust. 1 w zw. Z art. 55 ust. 2). Okoliczność ta jednak zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi tylko "(...) pomieszanie trybów legalizacyjnych ze starego i nowego Prawa budowlanego" i nie przesądza o kwalifikowanej wadliwości decyzji. Możliwość doprowadzenia budynku mieszkalnego przy ul. M. [...] w miejscowości K. do stanu zgodnego z prawem została przesądzona w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r., która pozostaje w obrocie prawnym. Wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych tą decyzją prowadziło w konsekwencji do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania B. i W. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił istotę i charakter postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz przebieg prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w C. postępowania dotyczącego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Uznał, iż budowa budynku mieszkalnego stanowiła samowolę budowlaną, a nie odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż decyzja ta (z dnia [...] czerwca 1984 r.) udzielała pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Konsekwencją tego powinno być stosowanie w postępowaniu legalizacyjnym art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku, gdy w sprawie doszło do powstania samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r. lub gdy do tego rodzaju obiektów budowlanych wszczęto postępowanie administracyjne przed dniem 1 stycznia 1995 r. – będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawa budowlanego z 1974r., a więc art. 37 i 40 ustawy z 1974 r. Organ administracyjny po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o procedurę określoną w w/w ustawie czego, jak uznał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydana została zatem z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca1994 r. Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli B. K., L. S. i J. S., wskazując, że są następcami prawnymi inwestora R. S. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji wyjaśnili, że budynek mieszkalny wybudowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca1984 r. wydaną przez Wójta Gminy K. Przyznali, że w trakcie budowy dokonano istotnych odstępstw polegających na wykonaniu podpiwniczenia oraz realizacji robót bez nadzoru osoby uprawnionej. Rok po wybudowaniu budynku zmieniono sposób jego użytkowania z gospodarczego na mieszkalny co stało się powodem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. zobowiązał inwestora do przedstawienia dokumentacji powykonawczej inwestycji, dokumentacji geodezyjnej oraz protokołu odbioru instalacji elektrycznej. Po wykonaniu tych obowiązków udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku. Jednocześnie odnosząc się do stanowiska wnioskodawców wyjaśnili, że zrealizowany przez W. i B. małżonków S. budynek pieczarkarni narusza przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż posadowiony został w odległości 2 metrów od granicy działki. Ponadto w 1986 r. inwestorzy uzyskali zgodę na rozbudowę pieczarkarni pod warunkiem zmiany technologii produkcji na taką, która nie powoduje konieczności zachowania strefy ochronnej 50 metrów od budynków mieszkalnych. W związku z czym brak było podstaw do zastosowania obowiązku przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2003 r. i stwierdził jej nieważność uznając, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym na wstępie przypomnieć należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta, będąca w opozycji od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa, może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno- gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r.,sygn.akt IOSK 1729/07, niepubl.). Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania Sąd nie może podzielić oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego rażącej wadliwości decyzji Starosty [...] udzielającego pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w konsekwencji czego organ nie uzasadnił, zgodnie z wymogami kpa swojego stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Analizując akta administracyjne postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją wskazać należy, że inwestor R. S. w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 1984 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 72,80 m2 i kubaturze 600m3 wybudował budynek mieszkalny. Jedynie z oględzin przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] sierpnia 2004 r. wynika, że inwestor zamiast budynku gospodarczego wybudował budynek mieszkalny. Nie określono jednak parametrów nowego obiektu. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2003 r. wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazano inwestorowi wykonanie określonych obowiązków (m.in. przedłożenie dokumentacji powykonawczej budynku mieszkalnego z uwzględnieniem zmian i przeróbek w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem). W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że wykonane roboty budowlane nie były samowolą, a jedynie odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że decyzję wydaje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (mimo wskazania w podstawie prawnej art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Wykonanie nałożonych obowiązków skutkowało wydaniem kontrolowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W tak ustalonym stanie faktycznym brak było, zdaniem Sądu, podstaw do stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ przede wszystkim nie wyjaśnił, w oparciu o akta sprawy, jakich odstępstw dokonał inwestor od zatwierdzonego decyzja z dnia [...] czerwca 1984 r. projektu budowlanego i czy miały one charakter odstępstw istotnych (jak przyjmował to w prowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) czy też inwestor dokonał samowoli budowlanej. Dopiero przeprowadzenie analizy w tym aspekcie pozwoli na ustalenie i ocenę czy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończyła proces legalizacji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i w związku z tym powinna być wydana wyłącznie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a więc ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. czy też inwestor dokonał samowoli budowlanej w związku z czym postępowanie legalizacyjne prowadzone powinno być w oparciu o przepisy dotychczasowe tj. ustawy Prawo budowlane z 1974r. (art. 103 §2 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994 r.) Brak ustaleń w powyższym zakresie oznacza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, a także art. 107 § 3 kpa wydał zaskarżoną decyzję. Powyższe uchybienia obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz.U nr 153 poz. 1270 ze zm.).