VII SA/Wa 1933/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w związku z art. 155 oraz 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 87, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. N. z dnia [...] lutego 2007 r., odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], dotyczącej pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu wystawienniczego samochodów osobowych na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w P., w zakresie zmiany okresu użytkowania obiektu i jego charakteru z tymczasowego na obiekt stały. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestor wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, po upływie terminu rozbiórki obiektu w niej określonego. Uznał nadto, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest niemożliwa z powodu braku zgody wszystkich stron postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 i art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. N., odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...]maja 2007 r. Wojewoda [...] wyjaśnił na wstępie charakter i istotę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia wskazał, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącym naruszeniem prawa. Podzielił pogląd wyrażony w decyzji Prezydenta Miasta [...], że ewentualna zmiana pozwolenia na budowę możliwa była jedynie pod warunkiem spełnienia niezbędnej przesłanki, tj. zgody stron na taką zmianę. Takiej zgody do akt sprawy nie dołączono. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się S. N. składając odwołanie. Wskazał, iż we wniosku z dnia 5 lutego 2007 r., jako podstawę prawną zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę powołał art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego, tymczasem organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania S. N., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie wyjaśnił charakter i istotę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] maja 2007 r. wydana została po rozpoznaniu wniosku S. N. z dnia [...] lutego 2007 r. o zmianę, w trybie art. 36 a Prawa budowlanego, decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej wnioskodawcy pozwolenie na budowę tymczasowego (na okres 3 lat) pawilonu wystawienniczego dla samochodów osobowych przy ul. W. [...] w P., w zakresie "zmiany okresu tymczasowości na lokalizację stałą". Zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, w której budowa została już zakończona. W stanie faktycznym sprawy, zakończonej kontrolowaną decyzją, inwestor wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., [...]). Ponadto, wnioskowana zmiana dotyczyła zmiany charakteru obiektu z tymczasowego na stały, w sytuacji gdy upłynął już okres na który zostało udzielone pozwolenie na budowę, tzn. po wygaśnięciu uprawnień wynikających z tejże decyzji. Powyższe, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyczerpało przesłankę do odmowy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał nadto, iż jakkolwiek Prezydent Miasta [...] w decyzji jako podstawę prawną przywołał art. 36a Prawa budowlanego w związku z art. 155 k.p.a., i w tym zakresie dokonał oceny możliwości zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo, iż inne są przesłanki zmiany decyzji we wskazanych trybach, nie stanowiło to rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. N., wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2007 r., nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy art. 155 k.p.a., nie mógł stanowić podstawy jej wydania. Całe postępowanie, zdaniem skarżącego, prowadzone było z oczywistym przekroczeniem jego żądania zawartego we wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. 2) naruszenie art. 7, art. 8, oraz art. 77 § 1 k.p.a., oraz art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przez nierozważenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i błędne przyjęcie, że art. 36a ustawy Prawo budowlane nie może mieć zastosowania w sprawie, wobec wystąpienia z wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę po zakończeniu robót budowlanych i uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nadto w sytuacji, "gdy upłynął już okres na który zostało udzielone pozwolenie na budowę, tzn. po wygaśnięciu uprawnień wynikających z tej decyzji". Skarżący stwierdził, że uprawnienia wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę nie wygasły, a decyzja nadal istnieje w obrocie prawym. Natomiast decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. o pozwoleniu na użytkowanie obiektu została ze skutkiem "ex tunc" wyeliminowana na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2006 r. Wskazał, że do wniosku z dnia 5 lutego 2007 r. o zmianę decyzji w trybie art. 36 a Prawa budowlanego została załączona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy ustalająca dla inwestycji zmianę sposobu użytkowania z okresu tymczasowego na okres stały. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd dokonał kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2007 r., o odmowie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., obejmującej budowę tymczasowego pawilonu wystawienniczego samochodów osobowych na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w P., w zakresie zmiany okresu użytkowania obiektu i jego charakteru z tymczasowego na obiekt stały. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości takich rozstrzygnięć, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze wpostaci skutków, które wywołuje decyzja.Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią było ustalenie, czy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2007 r., o odmowie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., obejmującej budowę tymczasowego pawilonu wystawienniczego samochodów osobowych na terenie nieruchomości przy ul. W. [...] w P., w zakresie zmiany okresu użytkowania obiektu i jego charakteru z tymczasowego na obiekt stały, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że S. N. pismem z dnia [...] lutego 2007 r. wystąpił o zmianę, w trybie art. 36a Prawa budowlanego, decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2001 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej wnioskodawcy pozwolenie na budowę tymczasowego (na okres 3 lat) pawilonu wystawienniczego dla samochodów osobowych przy ul. W. [...] w P., w zakresie "zmiany okresu tymczasowości na lokalizację stałą". Prezydent Miasta [...] tymczasem jako podstawę decyzji z dnia [...] maja 2007 r. wskazał art. 36a Prawa budowlanego w związku z art. 155 k.p.a. i w oparciu o ten ostatni przepis dokonał oceny możliwości zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, brak zgody stron postępowania uniemożliwia wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. Powyższe niewątpliwe przekraczało zakres żądania zawarty we wniosku skarżącego. Należy zgodzić się jednak z poglądem zawartym w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż okoliczność ta, nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jeśli w pozwoleniu na budowę określono czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych jak i termin ich rozbiórki, możliwe jest w stosunku do tych elementów decyzji zmienienie ich na zasadach określonych w 36a Prawa budowlanego, jeśli decyzja nie została wyeliminowana z obrotu, w szczególności nie została zaskarżona jako naruszająca prawo, uchylona, ani też nie wygasła. W rozpatrywanej sprawie S. N. wnioskiem z dnia 5 lutego 2007r. wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, w trybie art. 36a Prawa budowlanego w sytuacji, gdy upłynął już okres na który zostało udzielone pozwolenie na budowę, tzn. po wygaśnięciu uprawnień wynikających z tej decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. organ zatwierdził bowiem projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę tymczasowego pawilonu wystawienniczego dla samochodów osobowych na okres trzech lat, z zastrzeżeniem rozbiórki w/w obiektu po upływie wskazanego okresu. Oznacza to, iż organ nie mógł wydać decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, nawet w sytuacji, gdy skarżący legitymował się decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o warunkach zabudowy ustalającą dla inwestycji zmianę sposobu użytkowania z okresu tymczasowego na okres stały. Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa, jak wyjaśniono wyżej, winna sprowadzać się do wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości decyzji w kontekście wskazanych wyżej przesłanek. Analizując w tym aspekcie zaskarżoną decyzję Sąd uznał za niewadliwe stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2007 r., z uwagi na brak kwalifikowanej wadliwości, o której stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.