VI SA/Wa 1728/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. W. i R.D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia i wykreślenia ośrodka z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców oddala skargę R. H. oraz J. W. (dalej wskazywani jako "skarżący") wnieśli do tutejszego Sądu skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 39 h) ust. 2 pkt 3 lit. c) w zw. z art. 39 h ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej "utd"), po rozpatrzeniu odwołania skarżących wspólników spółki cywilnej "D." S.C. z [...],[...], od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. (Nr [...]) o wykreśleniu z urzędu "D." S.C. w [...],[...][...] R. H., J. W., [...],[...] [...] (REGON: [...], NIP: [...]) z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, mocą której Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie wykreślenia z urzędu "D." S.C. R. H., J. W., [...],[...] [...] (REGON: [...], NIP: [...]) z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, i orzekł co do istoty, tj. zakazał prowadzenia przez "D." S.C. R. H., J. W., [...], [...] [...] ośrodka szkolenia i wykreślił "D." S.C. R. H., J. W., [...], [...][...] z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia prowadzonego przez Wojewodę [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach [...]-[...] października 2011 r. Wojewoda [...] przeprowadził kontrolę doraźną w zakresie spełniania przez "D." S.C. R. H., J. W., [...], [...] [...] wymogów prowadzenia ośrodka szkolenia. Na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli, Wojewoda [...] sformułował i przesłał w dniu [...] grudnia 2010 r. do "D." R. H., J. W., [...], [...] [...] wystąpienie pokontrolne (Nr [...]), w którym negatywnie ocenił działalność ośrodka szkolenia wpisanego do rejestru Wojewody [...] pod numerem [...] prowadzonego przez "D." S.C. R. D.-H., J. W., [...], [...] [...]. Stwierdził następujące nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia: 1. przeprowadzanie szkoleń w ramach kwalifikacji wstępnej i wstępnej przyspieszonej niezgodnie z obowiązującym programem tj. "Zakresem tematycznym i czasem trwania bloków programowych kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyspieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyspieszonej" określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, zwanego dalej rozporządzeniem (zbyt mała liczba godzin szkolenia teoretycznego, zarówno w części podstawowej, jak i specjalistycznej), 2. przeprowadzanie szkoleń w ramach kwalifikacji wstępnej i wstępnej przyspieszonej, trwających ponad dopuszczalne rozporządzeniem 7 godzin w ciągu jednego dnia (po 9, 10, 12 i 16 godzin) dla jednej osoby, 3. prowadzenie szkoleń okresowych dla kategorii C i D prawa jazdy w tym samym terminie, co stanowi nieprawidłowość pomimo istnienia pewnych części wspólnych, trudno przyjąć, iż kierowcy autobusu i samochodu ciężarowego, winien być przekazywany identyczny zakres wiedzy i informacji, 4. prowadzenie szkoleń przez instruktorów i wykładowców nie zgłoszonych do wykazu Wojewody [...] jako organu prowadzącego rejestr ośrodków szkolenia lub zgłoszonych po przeprowadzeniu szkolenia, 5. brak tematów przeprowadzonych zajęć w ramach kwalifikacji wstępnej i wstępnej przyspieszonej, w kartach zajęć praktycznych (karty nie zawierają wypełnionych stosownych rubryk). W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne skarżący przesłali organowi kontrolującemu wyjaśnienia (v. pismo z dnia [...] grudnia 2010 r.). Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. (Nr [...]) doręczonym skarżącym [...] stycznia 2011 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia przez Wojewodę [...] z rejestru przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia przez "D." S.C. J. W., R. H. [...], [...] [...]. W piśmie tym przedsiębiorca został również poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszenia żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący wnieśli do Wojewody [...] o umożliwienie dokonania czynności, o których mowa w zawiadomieniu, w terminie 30 dni od daty jego otrzymania. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. (Nr [...]) Wojewoda [...] przychylił się do wniosku strony i przedłużył termin do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dokumentów do dnia [...] lutego 2011 r. W dniu [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] wydał decyzję (Nr [...]), którą wykreślił z urzędu "D." S.C. R. H., J. W., [...], [...] [...], z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. W uzasadnieniu do decyzji Wojewoda [...] powtórzył pięć zastrzeżeń sformułowanych w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2010 r. (Nr [...]). Ustosunkował się również do wyjaśnień "D." R. H., J. W., [...], [...] [...] przekazanych Wojewodzie w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie zarzucając: 1. wydanie decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz w zw. z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c oraz ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym co stanowi jednocześnie naruszenie przez organ I instancji art. 6 w zw. z art. 8 kpa, 2. naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c oraz ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym - poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną dla wydania zaskarżanej decyzji, podczas gdy nie przewidują one możliwości wydania w oparciu o nie decyzji o powyższej treści, 3. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez nieprawidłowe podanie podstawy prawnej decyzji, prowadzące do nieprawidłowego uzasadnienia prawnego jej wydania, 4. naruszenie przez organ I instancji art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 39h ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z § 5 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. z 2010 r., Nr 53, poz. 314) - poprzez: a) oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie kontroli przeprowadzonej niezgodnie z jej warunkami określonymi w programie kontroli i niezgodnie z obowiązującymi przepisami, b) błędne przyjęcie, że skarżący dopuścili się rażącego naruszenia zasad wykonywanej przez nich działalności polegającego między innymi na przeprowadzaniu szkolenia niezgodnie z programem szkolenia, c) całkowite pominięcie stanowiska skarżących odnośnie nieprawidłowych ustaleń dokonanych przez organ w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ z naruszeniem podstawowych zasad tej kontroli, wynikających z programu kontroli i obowiązujących przepisów, 5. naruszenie art. 32 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 206 ze zm.) - poprzez przeprowadzenie kontroli działalności skarżących w sposób niezgodny z programem kontroli, 6. rażące naruszenie art. 36 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie kontroli wojewody - poprzez przeprowadzenie kontroli działalności skarżących przez osoby nieposiadające ważnego upoważnienia Wojewody, 7. naruszenie art. 46 ust. 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - poprzez skierowanie do skarżących wystąpienia pokontrolnego, niezawierającego ustawowo wymaganych elementów. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 39h) ust. 2 pkt 3 lit. c) oraz art. 39 h) ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wskazał, że: "Wojewoda [...] stwierdził w trakcie przeprowadzonej kontroli naruszenia, które słusznie zakwalifikował do kategorii rażących naruszeń. Nie można bowiem inaczej określić prowadzenia kwalifikacji wstępnej oraz kwalifikacji wstępnej przyśpieszonej w niepełnym wymiarze godzin. § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. Nr 53, poz. 314) wyraźnie wskazuje, ile godzin powinno trwać każde z ww. szkoleń (kwalifikacja wstępna - 280 godzin, kwalifikacja wstępna przyśpieszona - 140 godzin), natomiast załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowych pt. "Zakres tematyczny i czas trwania bloków programowych kwalifikacji wstępnej, kwalifikacji wstępnej przyśpieszonej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej, kwalifikacji wstępnej uzupełniającej przyśpieszonej" określa ilość godzin, jaką należy zrealizować w każdej jednostce tematycznej szkolenia. W przypadku przeprowadzenia szkolenia w mniejszym wymiarze czasu niż określony w ww. przepisach, dochodzi do przeprowadzenia szkolenia niezgodnie z programem szkolenia (np. kwalifikacja wstępna przyśpieszona w zakresie przewozu osób i rzeczy (kat. C i D) nr [...] - uczestnik szkolenia M. D. w części 2.2. programu szkolenia odbył 7 godzin zajęć teoretycznych na wymaganych 10 godzin, uczestnik szkolenia L. G. w części 2.2 programu odbył 2 godziny zajęć teoretycznych zamiast wymaganych 10 godzin; kwalifikacja wstępna w zakresie przewozu osób i rzeczy (kat. C i D) nr [...] - uczestnicy odbyli 193 godzin w części podstawowej zamiast 195 godzin)." W ocenie organu odwoławczego, wspólne prowadzenie szkoleń okresowych w zakresie obydwu bloków programowych jest również uchybieniem, które należy zaliczyć do grupy rażących naruszeń. Mimo identycznie brzmiących tytułów modułów, o których mowa w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowych, to zakres tematyczny szkolenia okresowego dla kierowców samochodów ciężarowych jest inny niż zakres tematyczny dla kierowców autobusów. Ze względu na inny zakres przekazywanej wiedzy, szkolenie okresowe nie może być prowadzone jednocześnie w ramach bloku programowego C1, C1+E, C i C+E oraz D1, D1 + E, D i D+E. Łączenie obu bloków podczas jednego szkolenia okresowego jest również przeprowadzeniem szkolenia niezgodne z programem szkolenia. Z kolei prowadzenie zajęć przez instruktorów, który nie zostali zgłoszeni do Wojewody [...] oraz przeprowadzenie szkolenia w ciągu jednego dnia w wymiarze dłuższym niż 7 godzin, ze względu na swój jednostkowy charakter, potraktował jako uchybienie, w stosunku do którego kieruje się do przedsiębiorcy zalecenia pokontrolne. Do tej samej kategorii uchybień, mimo wielokrotnego charakteru, zaliczył również brak wypełnionych tematów zajęć w kartach zajęć praktycznych, ponieważ jest to prawdopodobnie skutek "ludzkiego błędu" (wyjaśnienia instruktorów), do którego prowadzący zajęcia się przyznali. Minister Infrastruktury stwierdził, że wykryte naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia, tj. "D." S.C. R. H., J. W., [...], [...] [...], powinny być podstawą do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreślenia z urzędu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia. W przedmiotowym przypadku Wojewoda [...] postanowił, na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.), "wykreślić z urzędu" ośrodek szkolenia, argumentując, że skutkuje to zakazem prowadzenia przedmiotowej działalności przez okres 3 lat. Tymczasem, zdaniem organu odwoławczego, wykreślenie z urzędu nie zamyka jednak drogi do ponownego wpisu tego ośrodka szkolenia do rejestru ośrodków szkolenia prowadzonego przez Wojewodę [...] przed upływem 3 lat, bowiem nie wydano zakazu prowadzenia przez "D." S.C. R. H., J. W., [...], [...] [...], działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie. Ponadto za niecelowe uznał Minister powołanie przez organ I instancji przepisów ogólnych tj. art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, ze zm.), gdyż możliwość wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia wynika wprost z art. 39 h ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Wskazał, że wykreślenie "D." S.C. R. H., J. W, [...], [...] [...] z rejestru przedsiębiorców było w pełni uzasadnione, bowiem uniemożliwia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia przez przedsiębiorcę, który dopuścił się rażących naruszeń wykonywania tej działalności. Tym samym organ II instancji nie podzielił opinii skarżącego o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, bowiem została ona wskazana na wstępie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. (Nr [...]). Zdaniem Ministra Infrastruktury w przedmiotowej sprawie należy jednak uzupełnić rozstrzygnięcie ww. decyzji Wojewody [...] o zakaz prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia "D." S.C. R. H., J. W., [...], [...] [...]. Odnosząc się do zarzutów dotyczących kontroli ośrodka szkolenia, organ wskazał, że była ona doraźna, bowiem w trakcie opracowywania w 2009 r. planu kontroli na 2010 r. nie było "D." S.C. R. H., J. W., [...], [...] [...] wpisane do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, stąd nie zostało ujęte w tym planie. Kontrola została przeprowadzona na podstawie programu kontroli z dnia [...] października 2010 r., który precyzował zakres czasowy kontroli na okres od [...] maja 2010 r. do dnia kontroli. Początkowo miała trwać od dnia [...] do dnia [...] października 2010 r. (upoważnienia z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] – M. T. i Nr [...] – G. W.), jednak została dwukrotnie przedłużona, tj. w dniu [...] i [...] października 2010 r. Spowodowane to było koniecznością około tygodniowego oczekiwania na dokumentację z prowadzonych szkoleń, której ośrodek szkolenia, pomimo wcześniejszego zawiadomienia o kontroli, nie był w stanie wcześniej okazać kontrolującym. Jednocześnie wyjaśniono, że przedsiębiorca prowadzący "D." S.C. R. H., J. W., [...], [...] [...], został również skontrolowany w dniu [...] października 2010 r., kontrola jednak dotyczyła prowadzonego przez niego ośrodka doskonalenia techniki jazdy i została przeprowadzona w oparciu o inne upoważnienia (Nr [...] i Nr [...]). Odnosząc się do braku zaleceń w wystąpieniu pokontrolnym organ wskazał, że część stwierdzonych naruszeń kwalifikowała się do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wykreślenia przedsiębiorcy prowadzącego ośrodek szkolenia co uczyniono. W tym stanie rzeczy, zdaniem Ministra Infrastruktury formułowanie jakichkolwiek zaleceń pokontrolnych w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. W skardze na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skierowanej do tutejszego Sądu wniesiono o: 1. a) stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Ministra Infrastruktury z uwagi na fakt wydania jej z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie b) o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 2. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zgodnie z art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę oparto o zarzuty: I) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 39 h ust. 2 pkt 3) lit. c) oraz ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym i art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2010, Nr 220, poz. 1447) w związku z § 5 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy (Dz. U. z 2010 roku, Nr 53, poz. 314) - dalej: "rozporządzenie w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy" poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że skarżąca dopuściła się rażącego naruszenia zasad wykonywanej przez nią działalności, podczas gdy zebrany materiał dowodowy uniemożliwia postawienie powyższego zarzutu oraz wydanie zaskarżonej decyzji. II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 1) rażące naruszenie art. 15 kpa oraz art. 6 kpa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ I instancji bez podstawy prawnej i orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy, która nie była przedmiotem rozpoznania przed organem I instancji, co pozbawiło stronę skarżącą gwarantowanej jej zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego możliwości skontrolowania decyzji w trybie odwoławczym; 2) naruszenie art. 7 kpa, art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji stanowiska strony skarżącej i wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji w toku nieprawidłowo przeprowadzonej przez ten organ kontroli, co przyczyniło się również do nieprawidłowego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Kontrola przeprowadzona przez organ I instancji odbyła się bowiem z: a) naruszeniem art. 32 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 roku, Nr 31, poz. 206 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o wojewodzie i administracji rządowej" poprzez przeprowadzenie kontroli działalności strony skarżącej w sposób niezgodny z programem kontroli; b) naruszeniem art. 36 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2009 roku w sprawie kontroli prowadzonej przez wojewodę - poprzez przeprowadzenie kontroli działalności strony skarżącej przez osoby nie posiadające ważnego upoważnienia wojewody; c) naruszeniem art. 46 ust. 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej poprzez skierowanie do strony skarżącej wystąpienia pokontrolnego, niezawierającego ustawowo wymaganych elementów; 3) naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 139 kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od [...] maja 2010 r. D. została wpisana, na mocy decyzji Wojewody [...], do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia w zakresie kategorii C, C + E, C1, C1 + E, D, D + E, D1 i D1 + E pod numerem [...]. Uzasadniając powyższą decyzję, organ wskazał, iż "przedsiębiorca spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodków szkolenia, określone w ustawie z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym". Skarżący zaakcentowali, że od dnia [...] maja 2010 roku, D. z powodzeniem prowadziła przedmiotową działalność. Skarżący wskazali, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o przepisy, które nie przewidują możliwości wydania decyzji zawierającej rozstrzygnięcie "o wykreśleniu z urzędu". W ocenie strony skarżącej, powołującej się na treść przepisu art. 39 h) utd, wydanie zakazu wykonywania działalności ośrodka szkolenia następuje w drodze decyzji, samo zaś wykreślenie z rejestru stanowi czynność materialno-techniczną, dla której ustawodawca nie wprowadził formy decyzji. Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji o powyższym zakazie nie orzekł, zaś fakt, że rozstrzygnięcie to znalazło się w zaskarżanej niniejszą skargą decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 roku, od której stronie nie przysługuje już odwołanie w oczywisty sposób stoi w rażącej sprzeczności z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tak oczywiste naruszenie powyższej zasady stanowi bez wątpienia "rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uzasadniające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji". Zdaniem skarżących organ odwoławczy błędnie przyjął, że w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności i wykreślenia go z rejestru. Podstawę wydania przez organ II instancji zaskarżanej decyzji, stanowi okoliczność, że szkolenia w ramach kwalifikacji wstępnej i wstępnej przyspieszonej odbywały się rzekomo niezgodnie z programem określonym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 roku w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. Tymczasem, strona skarżąca zarówno organowi I, jak i II instancji wyjaśniała, iż podczas szkoleń kursanci korzystają ze specjalistycznego, certyfikowanego oprogramowania wspomagającego proces kształcenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. Program ten jest w pełni zgodny z programem zakreślonym przez powyższe rozporządzenie, a praca z nim gwarantuje, że kursant zaznajomiony zostanie ze wszelkimi prawem przewidzianymi informacjami. Nadto system tego programu jest tak skonfigurowany, że nie ma możliwości zmniejszenia liczby godzin poszczególnych modułów szkolenia. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że skarżący prowadzili szkolenia okresowe dla kategorii C i D w tym samym terminie wskazano, że już w piśmie z [...] grudnia 2010 r. wyjaśniono przyczynę zaistnienia takiego stanu rzeczy, wskazując jednocześnie, że "niemniej jednak biorąc pod uwagę stanowisko Urzędu Wojewódzkiego w [...], od czasu otrzymania protokołu kontroli (...) szkolenia są prowadzone oddzielnie". W tym stanie rzeczy niezrozumiałym jest dla strony przyjęcie powyższego zarzutu jako podstawy wydania przez organ II instancji decyzji o zakazie wykonywania przedmiotowej działalności. W ocenie strony, oparcie rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury na powyższej podstawie świadczy jedynie o tym, że nie podjął on żadnych czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, ograniczając się najprawdopodobniej jedynie do wybiórczej analizy dokumentów. W uzasadnieniu zarzutu oparcia decyzji organu odwoławczego na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji po nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli skarżący podkreślili, że w dniu [...] października 2010 roku sporządzony został program kontroli w "D." S.C. J. W., R. H. ([...]). W przedmiotowym programie ustalono między innymi, że w Centrum odbędzie się kontrola doraźna w zakresie oceny prawidłowości prowadzenia ośrodka doskonalenia techniki jazdy obejmująca okres od [...] lipca do dnia kontroli. Termin kontroli wyznaczono z kolei na dzień [...] października 2010 roku. Skarżący podkreślili, że nie otrzymali analogicznego programu kontroli dotyczącego kontroli funkcjonowania ośrodka szkolenia. Z uwagi na brak przedmiotowego programu, strona skarżąca przyjęła, że kontrola ośrodka szkolenia obejmować będzie ten sam okres, co kontrola funkcjonowania ośrodka doskonalenia techniki jazdy. Niezrozumiałym jest zatem dla strony skarżącej, dlaczego wobec tak zakreślonego okresu kontroli, czynności kontrolne - na co wskazuje sporządzony po zakończeniu kontroli protokół z dnia [...] listopada 2010 roku - obejmowały okres od [...] maja 2010 roku do dnia kontroli. Strona podaje, że na karcie 8 uzasadnienia decyzji organ II instancji wskazał, jakoby "kontrola została przeprowadzona na podstawie programu kontroli z dnia [...] października, który precyzował zakres czasowy kontroli na okres od [...] maja 2010 roku do dnia kontroli. Początkowo miała trwać od dnia [...] października do [...] października 2010 roku (upoważnienia z dnia [...] października 2010 roku nr [...] – M. T., nr [...] – G. W.)". Strona skarżąca wskazuje, że nigdy nie przekazano jej wspomnianego przez organ programu, zaś informacje o jego sporządzeniu powzięła z wyżej przytoczonej treści uzasadnienia decyzji organu II instancji. Na marginesie zauważono, że przeprowadzanie przedmiotowej kontroli obejmującej okres od [...] maja 2010 roku do dnia kontroli było nieuzasadnione i krzywdzące dla strony skarżącej. Przypomniano, że z dniem [...] maja 2010 roku została ona wpisana przez Wojewodę do stosownego rejestru, a zatem dopiero rozpoczęła działalność, co oznacza, że większość nieprawidłowości stwierdzonych przez organ w tym okresie wynikało z tego, że Centrum było wówczas w fazie organizacji, dopiero co rozpoczętej działalności. Podniesiono także, że w protokole kontroli wskazano, iż kontrola przeprowadzona została przez: - Pana M. T., kierownika Oddziału Przedsiębiorstw Państwowych, Infrastruktury i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w [...] oraz przez - Panią G. W., starszego inspektora Oddziału Przedsiębiorstw Państwowych, Infrastruktury i Rolnictwa w Wydziale Infrastruktury i Geodezji Urzędu [...] w [...]. W protokole wpisano, że osoby te działały podczas kontroli zgodnie z upoważnieniami z dnia [...] października 2010 roku. Tymczasem jedyne upoważnienia, które przekazane zostały stronie skarżącej wydane zostały z okresem ważności do [...] października 2010 roku. W związku z tym, że kontrola rozpoczęła się [...] października 2010 r., przyjąć należy, że oboje kontrolujący, w chwili przystąpienia do czynności kontrolnych nie byli do tego umocowani z uwagi na to, że udzielone im upoważnienia wygasły w dniu [...] października 2010 r. Na potwierdzenie zarzutów skarżący przedłożyli w załączeniu do skargi program kontroli w "D." s.c. J. W., R. H. z dnia [...] października 2011 roku (kontrola doraźna wyznaczona na okres od [...] lipca 2010 roku do dnia kontroli) oraz upoważnienie nr [...] dla M. T. z okresem ważności do [...] października 2010 roku; upoważnienie nr [...] dla G. W. z okresem ważności do [...] października 2010 roku. Strona skarżąca zarzuciła również, że brak jest dokumentów potwierdzających przedłużenie powyższych upoważnień a także niezrozumiałym jest wskazanie przez organ, że kontrola miała trwać od [...] do [...] października, poparte rzekomą treścią upoważnień kontrolerów. W upoważnieniach, które otrzymała strona skarżąca nie wskazano wszak ani terminu ani czasu trwania kontroli, a jedynie termin ich ważności. Jednocześnie strona skarżąca wskazuje, że nie jest w posiadaniu upoważnień o nr [...] i nr [...], ponieważ takowe nie zostały jej przekazane, a kontrolę przeprowadzono wyłącznie w oparciu o upoważnienia, o których mowa powyżej. Zdaniem strony, skierowane do niej wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone z naruszeniem przepisu art. 46 ust. 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie albowiem organ nie zawarł w nim uwag, wniosków ani zaleceń. W ocenie strony, organ odwoławczy z pełną świadomością wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 139 kpa. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty skarżących oparcia decyzji na ustaleniach poczynionych po nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli nie są zasadne. Skarżący przedłożyli Sądowi (w załączeniu do wniesionej skargi) program kontroli oraz upoważnienia dla kontrolujących M. T. oraz G. W. do czynności, które nie były przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego (vide załączniki Nr 7, 8 do skargi oraz argumentacja dla uzasadnienia zarzutu k. 11 – 13 akt sądowych). W niniejszej sprawie kontrolę przeprowadzono na podstawie programu kontroli opatrzonego znakiem [...], w którym wskazano: zakres kontroli/okres objęty kontrolą: prowadzenie ośrodka szkolenia w okresie od [...] maja 2010 r. do dnia kontroli, termin kontroli [...] – [...] października 2010 r., skład zespołu kontrolnego: M. T. i G. W. W/w osoby działały na podstawie upoważnień Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] oraz upoważnienia [...] – [...] października 2010 r. (dot. G. W.) oraz z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], okres upoważnienia [...] – [...] października 2010 r. (dot. G. W.) oraz z dnia [...] października 2010 r. Nr [...], okres upoważnienia [...] – [...] października 2010 r. (dot. M. T.). Powyższe upoważnienia były następnie przedłużane upoważnieniami (opatrzonymi tymi samymi numerami) kolejno: na okres do [...] października 2010 r. (upoważnienia z [...] października 2010 r.) oraz do [...] października 2010 r. (upoważnienia z [...] października 2010 r.). Wzmiankowane upoważnienia a także w/w program kontroli znajdują się w aktach niniejszej sprawy administracyjnej. Stanowią załącznik nr 2, 3, 4 do protokołu kontroli [...] z dnia [...] listopada 2010 r. podpisanego przez skarżących oraz kontrolujących. Przedmiotowe: protokół oraz załączniki zostały doręczone stronom w dniu [...] listopada 2010 r. (vide. podpis kwitującego odbiór skarżącego J. W. na piśmie organu z dnia [...] listopada 2010 r. znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych). Innymi słowy, kontrola której wyniki stanowiły podstawę do wszczęcia niniejszego postępowania administracyjnego dotyczyła spełniania wymogów prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców zawodowych, natomiast dokumenty na które powołano się w skardze dotyczyły kontroli ośrodka doskonalenia techniki jazdy. Na powyższe wskazuje również organ odwoławczy na stronie 8 zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, za niezasadny należy uznać zarzut strony skarżącej, że przedmiotową kontrolę przeprowadzono w sposób niezgodny z programem kontroli oraz przez osoby nieposiadające ważnego upoważnienia wojewody. Zdaniem Sądu, zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego również nie są uzasadnione. Zgodnie z art. 39h ust. 2 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w ramach sprawowanego nadzoru wojewoda wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla z urzędu przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia. Rażącym naruszeniem warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia jest m.in. przeprowadzanie szkolenia niezgodnie z programem szkolenia (art. 39 h ust. 3 pkt 1 utd). W tej sprawie organ uznał, że stwierdzone naruszenia w postaci: prowadzenia kwalifikacji wstępnej oraz kwalifikacji wstępnej przyśpieszonej w niepełnym wymiarze godzin a także wspólne prowadzenie szkoleń okresowych w zakresie obydwu bloków programowych dla kierowców samochodów ciężarowych i dla kierowców autobusów stanowią o tym, że przeprowadzone szkolenia są niezgodne z programem szkolenia. W ocenie Sądu, stanowisko organu należy uznać za prawidłowe, gdyż znajduje oparcie w przytoczonych w decyzji przepisach wykonawczych. W toku kontroli stwierdzono, że uczestnicy szkolenia odbyli je w mniejszym wymiarze godzin niż przewiduje program szkolenia określony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy oraz załączniku Nr 1 do w/w rozporządzenia, skarżący natomiast powyższego ustalenia nie zakwestionowali. Ich argumentacja sprowadzała się jedynie do wykazywania, że uczestnicy korzystali ze specjalistycznego, certyfikowanego oprogramowania wspomagającego proces kształcenia kierowców wykonujących przewóz drogowy. Podnosili, że wzmiankowane oprogramowanie jest w pełni zgodne z programem zakreślonym przez w/w akty prawne. Podawali, że kursant jest zaznajomiony ze wszelkimi prawem przewidzianymi informacjami, a system jest tak skonfigurowany, że nie ma możliwości zmniejszenia liczby godzin poszczególnych modułów (v. odwołanie od decyzji z dnia [...] marca 2011 r.) Odnosząc się do powyższego należy wskazać, iż sam fakt używania specjalistycznego oprogramowania nie jest równoznaczny z odbyciem pełnego zakresu godzin szkolenia. Z dokumentów dotyczących potwierdzenia uczestniczenia osób szkolonych w poszczególnych zajęciach wynika, że zajęcia teoretyczne były prowadzone w niepełnym zakresie czasowym a praktyczne nie były właściwie dokumentowane. Podkreślenia przy tym wymaga, że sposób dokumentowania uczestnictwa oraz zakresu zajęć nie jest dowolny, precyzuje go w/w rozporządzenie Ministra Infrastruktury. Dla podjęcia decyzji na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym wystarczy stwierdzenie przez uprawniony do kontroli organ samego faktu naruszenia programu szkolenia przyjętego przepisami prawa. Przy czym bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich ciężar gatunkowy. Naruszanie programu szkolenia kierowców nie służy interesowi publicznemu i stwarza niebezpieczeństwo poruszania się po drogach pojazdów kierowanych przez osoby, których niedostateczne wyszkolenie może stwarzać niebezpieczeństwo zagrożenia dla znaku drogowego. Sąd nie podziela również stanowiska skarżących, że decyzja wydana na podstawie wzmiankowanego przepisu ma jedynie zawierać rozstrzygnięcie o zakazie prowadzenia ośrodka szkolenia, natomiast wykreślenie z urzędu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Przepis art. 39 h) ust. 2 pkt 3 utd stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji należy odczytywać w tej sposób, że w przypadkach określonych w tym przepisie (lit. a-c) wojewoda jest obowiązany wydać decyzję w której zakazuje prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia oraz wykreśla przedsiębiorcę z rejestru. Jest to przepis szczególny do art. 71 ustawy o swobodzie działalności w myśl którego: organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy: stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę (art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy); natomiast zgodnie z ust. 3 tego przepisu: w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 organ z urzędu wykreśla wpis przedsiębiorcy w rejestrze działalności regulowanej. Przepis art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawiera katalog zamknięty przypadków, w których organ prowadzący rejestr ma obowiązek wydania zakazu prowadzenia tej działalności przez danego przedsiębiorcę. Katalog tych przypadków może być poszerzony na podstawie przepisów ustaw odrębnych normujących daną działalność gospodarczą. W rozpatrywanym przypadku – na podstawie ustawy o transporcie drogowym, katalog ten nie został rozszerzony jednakże, jak już wyżej wspomniano, ustawodawca sprecyzował, co należy rozumieć pod pojęciem "rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia" (art. 39h ust. 3 utd). Jak już stwierdzono, treść decyzji wydanej na podstawie art. 39h ust. 2 pkt 3 utd jest sprecyzowana w tym przepisie w sposób jednoznaczny (organ zakazuje prowadzenia oraz wykreśla z rejestru). Należy także wskazać, że choć przepis art. 71 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności nie określa w jakiej formie następuje przedmiotowe wykreślenie przyjąć trzeba, iż organ wydaje tu decyzję o wykreśleniu z rejestru. Świadczy o tym treść art. 66 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 tejże ustawy, w których mowa o "decyzjach dotyczących wykreślenia wpisu" oraz o "decyzji o wykreśleniu z rejestru". Podkreślenia także wymaga, że w art. 68 ustawy o swobodzie działalności wymieniono dwa przypadki, w których organ prowadzący rejestr działalności regulowanej obligatoryjnie odmawia przedsiębiorcy wpisu do rejestru działalności regulowanej jest to m.in. brak upływu 3 lat liczonych wstecz od dnia złożenia przez przedsiębiorcę wniosku o wpis do daty, w której wydano decyzję o zakazie wykonywania przez tego przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, z uwagi na wystąpienie jednej z przyczyn wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, pewność prawa oraz względy prakseologiczne, przemawiają za przyjęciem, że wykreślenie działalności z rejestru następuje na podstawie decyzji administracyjnej a nie czynności materialno-technicznej. Sąd nie podziela także zarzutu skarżących naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 kpa. Wynikająca z art. 139 k.p.a. zasada reformationis in peius stanowi zakaz pogarszania przez organ odwoławczy w drodze decyzji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Zgodnie bowiem z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Pojęcie "niekorzyści" jakiego użyto w art. 139 k.p.a. oznacza niekorzyść (uszczerbek) w materialnoprawnej sytuacji strony odwołującej się. "Niekorzyść" powinna być związana z treścią aktu, który zaskarżono, a zatem nie chodzi w art. 139 k.p.a. o to, że "niekorzystna" ma być taka zmiana decyzji, która nie jest pożądana z punktu widzenia stanowiska zajętego przez stronę w odwołaniu. Powinna to być zatem niekorzyść obiektywnie wynikająca z porównania materialno-procesowej sytuacji strony wynikającej z decyzji I instancji. Nie może natomiast chodzić o niekorzyść "w odczuciu strony". W świetle uregulowań art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, nie może budzić wątpliwości, że istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oznacza, iż organ II instancji jest nie tylko uprawniony ale zobowiązany do ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z powyższą regulacją organ II instancji może poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. II OSK 469/07, zbiór Lex nr 453415). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zarówno decyzja organu I instancji jak i organu odwoławczego została wydana na podstawie art. 39 h) ust. 2 pkt 3 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. W decyzji z [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] dokonał jedynie wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, co było wadliwe wobec jednoznacznej treści w/w przepisu a więc konieczności orzeczenia zakazu prowadzenia działalności oraz wykreślenia z rejestru. Tę wadliwość słusznie sanowano w decyzji organu II instancji. Niewątpliwie zaś wykreślenie z rejestru jest następstwem zakazu prowadzenia przez przedsiębiorcę ośrodka szkolenia. W ocenie Sądu, decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w świetle powyższych rozważań, nie narusza zakazu reformationis in peius (art. 139 kpa), gdyż rozstrzygnięcie to nie pogorszyło obiektywnie sytuacji skarżących, skoro wykreślenie z rejestru przedsiębiorców jest w istocie proceduralną konsekwencją orzeczenia zakazu wykonywania działalności regulowanej (oba "rozstrzygnięcia" zawarte w jednej decyzji pozostają ze sobą w merytorycznym związku). Sąd nie podziela również poglądu skarżących, że na gruncie rozpatrywanej sprawy organ wystosował do strony wystąpienie pokontrolne pozbawione wymaganych elementów tj. zaleceń pokontrolnych. Co prawda w niniejszej sprawie wskazano w decyzji również naruszenia nie kwalifikujące się do naruszeń rażących, co z kolei uzasadniałoby wydanie zaleceń pokontrolnych. Jednakże wobec stwierdzenia naruszeń należących do kategorii rażących, co obligowało organ do wszczęcia postępowania w przedmiocie zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności oraz wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru nie było potrzeby formułowania przedmiotowych zaleceń, gdyż usunięcie naruszeń (nie rażących) w wyznaczonym przez wojewodę terminie, nie spowodowałoby zaniechania wszczęcia z urzędu niniejszego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.