IV SA/Wa 1551/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego S. J. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. (znak: [...]), odmawiającą uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (znak: [...]), ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku szkoły podstawowej i przedszkola na działce o nr ew. [...] z obr. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. została ogłoszona w drodze obwieszczenia w dniu [...] lipca 2006 r. Wnioskiem z dnia 30 marca 2009 r. S. J. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Wnioskodawca jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Podniósł, iż jest jednym z następców prawnych byłych właścicieli terenu, na którym planowana jest inwestycja, a decyzja o wywłaszczeniu jego poprzedników prawnych z przedmiotowej nieruchomości została usunięta z obrotu prawnego w ramach postępowania administracyjnego toczącego się od 2000 roku. Zdaniem wnioskodawcy, następcy prawni byłych właścicieli terenu planowanej inwestycji, mimo iż posiadali interes prawny, zostali pominięci jako strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na obszarze objętym unieważnionym wywłaszczeniem. Wnioskodawca wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia o wywłaszczeniu powoduje, iż w świetle kodeksu postępowania administracyjnego taka decyzja nigdy nie została wydana. Pojawiła się zatem nowa okoliczność w sprawie, że Skarb Państwa, a w konsekwencji Miasto W. , nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż w trakcie postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości. Postępowanie to nie było zakończone, a tym samym nie było przeszkód prawnych do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz nie było podstaw prawnych do uznania za strony uczestników postępowania o zwrot nieruchomości. S. J. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Stronami tego postępowania byli właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczyło postępowanie oraz działek sąsiednich. W związku w tym, że spadkobiercy byłych właścicieli części działki nr ew. [...] w obrębie [...] (obecnie nr ew. [...]) stali się właścicielami działki o nr ew. [...] z obrębu [...] na podstawie decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...].09.2006 r., czyli po dacie wydania decyzji celu publicznego nr [...] z dnia [...].06.2006 r. organ pierwszej instancji nie miał podstaw do uznania S. J. za stronę tego postępowania, gdyż nabył on takich praw dopiero po jego zakończeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie S. J. od decyzji organu pierwszej instancji wskazało, że stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei stosownie do art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na orzecznictwo Kolegium wskazało, że w sprawie, w której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być ona lokalizowana oraz na które będzie ona oddziaływać, co wynika z art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe oznacza, że stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., oprócz inwestora, tj. Burmistrza Dzielnicy [...] W. , uznać należy również właścicieli lub użytkowników wieczystych wszystkich działek, na których miała zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja celu publicznego, ewentualnie działek, na które inwestycja ta miałaby oddziaływać w przyszłości. Ponieważ S. J. dopiero na podstawie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2006 r. uzyskał prawo do części terenu, na którym miała zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja budowlana, to mając na uwadze powyższe, Kolegium uznało, że do dnia [...] czerwca 2006 r., tj. do chwili wydania decyzji Prezydenta W. nr [...]., nie miał on interesu prawnego w rozstrzygnięciu zakończonego ową decyzją postępowania, a co za tym idzie - nie był stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym, w stosunku do niego nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do przesłanki wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kolegium wskazało, iż brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zaistniała powyższa przesłanka. W szczególności, za podstawę wznowienia postępowania nie może zostać uznane prowadzenie przez inny organ, niezakończonego do dnia wydania decyzji postępowania w sprawie zwrotu całości lub części terenu objętego tą decyzją, dopiero z chwilą ostatecznego zakończenia tegoż postępowania zaistniały nowe okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik innych postępowań (w tym przypadku - określenie kręgu stron postępowania). Ponieważ w dniu [...] czerwca 2006 r. S. J. nie posiadał jeszcze żadnych praw do terenu objętego decyzją nr [...], nie jest możliwe żądanie wznowienia postępowania zakończonego ową decyzją z powołaniem się na nieistniejącą jeszcze okoliczność. Kolegium wskazało również, że Prezydent W. nie pominął w toku postępowania udziału spadkobierców B. G. jako stron tego postępowania, gdyż z informacji z ewidencji gruntów na dzień 3 czerwca 2011 r. wynika, że nie byli oni ujawnieni jako właściciele lub wieczyści użytkownicy działki nr ew. [...] . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. wniósł S. J. . Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie indywidualnego doręczania pism i decyzji do stron postępowania zgodnie z danymi adresowymi znajdującymi się w aktach. Zamiast tego, wszystkie doręczenia zostały dokonane na adres jednej strony tj. skarżącego. Skarżący podniósł również, że zaskarżona decyzja nie została doręczona jego pełnomocnikowi. Zarzut skargi dotyczy także nieuzasadnionego pominięcia jako strony przedmiotowego postępowania spadkobierców B. G. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie jest on stroną postępowania, mimo iż oceniana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Prezydenta W. dotyczy gruntu, do którego przysługuje skarżącemu tytuł prawny wobec unieważnienia decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie skarżącego organ nie przeprowadził postępowania co do istnienia przyczyn wznowienia oraz nie dokonał oceny zarzutów zgłoszonych do decyzji w odwołaniu. Skarżący wniósł o uznanie, iż organ pierwszej instancji oceniał decyzję nr [...], a nie decyzję nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in. to, że decyzja Ministra Infrastruktury "unieważniła odjęcie prawa własności ex tunc. W dniu 11 września 2006 r. prawo własności nie zostało uzyskane bowiem decyzja nadzorcza potwierdziła, iż nigdy prawo własności nie zostało skutecznie odjęte". Skarżący wskazał, że właściciel wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. aby być stroną we wszystkich dotyczących tej nieruchomości postępowaniach, w których wydane orzeczenie może uniemożliwić lub utrudnić realizację roszczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Postępowanie administracyjne, będące przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, toczyło się w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa, ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie budynku szkoły podstawowej i przedszkola na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] U W. Postępowanie toczyło się na wniosek inwestora planowanej inwestycji tj. Burmistrza [...] U. Urzędu W. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. stała się prawomocna w dniu 19 lipca 2006 r. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, oprócz inwestora byli również właściciele lub użytkownicy wieczyści działki, na której miała zostać zrealizowana inwestycja, jak również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek, na które inwestycja ta mogłaby oddziaływać. S. J. wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., powołał jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Minister Budownictwa decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., po rozpatrzeniu wniosku K. J., S. J., E. K., T. H., F. M., M. M., J. L. i A. M., stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1954 r. Nr [...]. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa (Z.M. "U. ") nieruchomości położonej w C. pow. P. , stanowiącej współwłasność R. i H. H. oraz przyznaniu odszkodowania (pkt 9 orzeczenia), w części nie objętej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1957 r. Nr [...]. Decyzja ta dotyczyła stwierdzenia nieważności wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej obecnie część działki nr [...] , położonej w obrębie [...], przy ul. [...] , będącej własnością W. (na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...]) i znajdującej się we władaniu Z. i znajduje się tam również siedziba [...] Liceum Ogólnokształcącego w W. Na skutek wniosku Prezydenta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Budownictwa decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2006 r. S. J. oraz K. J. , E. K., T. H., F. M., M. M., J. L. i A. M. są następcami prawnymi R. i H. H. Wobec powyższego należy uznać, że w/w osoby mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wszystkich sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości, co do której stwierdzono nieważność wywłaszczenia decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. Obecnie dotyczy to działki nr ew. [...], powstałej z podziału działki nr ew. [...] . Działka nr ew. [...] objęta jest decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. Interes prawny skarżącego, o którym mowa wyżej, jest następstwem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. Skoro decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. została wydana i stała się prawomocna przed wydaniem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., to skarżący nie może skutecznie powołać się na skutki prawne wynikające dla niego z tej ostatniej decyzji w stosunku do postępowania, które zostało wcześniej zakończone, kiedy te skutki jeszcze nie powstały. Dla wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania, niezbędne jest wykazanie, że w czasie postępowania toczącego się w trybie zwykłym, doszło do uchybień, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., do uchybienia skutkującego zaistnieniem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie doszło, gdyż skarżący do czasu zakończenia tego postępowania nie legitymował się prawami do części działki nr ew. [...] . Bez znaczenia jest tu fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wywołuje skutki ex tunc, gdyż skutki te powstały dopiero w dacie wydania decyzji nieważnościowej. Skarżący podniósł również przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jako nową okoliczność, skutkującą wznowieniem postępowania, skarżący wskazał brak tytułu prawnego do nieruchomości Skarbu Państwa a w konsekwencji W. . Należy zauważyć, że okoliczność ta nie spełnia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak zasadnie wykazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest to okoliczność istotna dla sprawy. Ponadto nie istniała ona w dacie wydawania przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., gdyż w dacie tej nadal obowiązywała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...]. Po złożeniu przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., Prezydent W. , jako organ właściwy do przeprowadzenie postępowania w trybie wznowienia, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. wznowił postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie budynku szkoły podstawowej i przedszkola na działce o nr ew. [...] z obr. [...] w W. W ramach wznowionego postępowania udział wzięli następcy prawni byłych współwłaścicielek nieruchomości R. H. i H. H.. Oprócz S. J., byli to K. J. , E. K., T. H., M. M., J.L. i A. M. W aktach administracyjnych wskazane są adresy tych osób. Stosownie do art. 40 § 1 i 2 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Regulacje te stosuje się również do doręczenia decyzji (art. 109 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych nie wynika, aby K. J. , E. K., T. H., M. M., J.L. i A. M. ustanowili swoim pełnomocnikiem S. J. , bądź też wskazali jego adres jako adres do korespondencji. Dlatego nieprawidłowe było doręczenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. K. J., E. K., T. H., M. M., J. L. i A.M. na adres S. J. Natomiast niezasadny jest zarzut skargi niedoręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi skarżącego. Wobec wyjaśnienia Kolegium zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący pominięcia w postępowaniu wznowieniowym spadkobierców B. G. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.