II GSK 686/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2002/11 w sprawie ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno– Spożywczych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność decyzji Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno–Spożywczych z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno–Spożywczych na rzecz P. J. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2002/11 oddalił skargę P. J. – F. H.-U. M. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zakazu wprowadzenia do obrotu środków spożywczych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] grudnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: JHARS) wydał decyzję zakazującą stronie wprowadzania do obrotu wyrobu gotowego występującego pod nazwą handlową - smalec wieprzowy. Wojewódzki Inspektor JHARS decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...], na podstawie art. 132 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) uchylił rozstrzygnięcie z [...] grudnia 2009 r. Stwierdził, że odwołanie strony zasługiwało na uwzględnienie z uwagi na podniesione w nim zarzuty proceduralne, w tym zarzut pominięcia dopuszczonego uprzednio dowodu z przesłuchania świadka. Po wydaniu decyzji z [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Inspektor JHARS dalej prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia do obrotu wyrobu gotowego występującego pod nazwą handlową - smalec wieprzowy, które zakończył decyzją z [...] czerwca 2010 r., zakazując wprowadzania do obrotu przedmiotowej partii produktu. W dniu [...] czerwca 2011 r. Główny Inspektor JHARS działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kpa w związku z art. 132 § 1 kpa oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a/, art. 21 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (j.t. Dz.U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, ze zm.; dalej: ustawa o jakości handlowej) wydał decyzję, w której stwierdził nieważność rozstrzygnięcia nr [...] z [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że organ I instancji uchylił jedynie decyzję zakazującą stronie wprowadzenia do obrotu przedmiotowej partii produktu, natomiast nie rozstrzygnął o umorzeniu postępowania. Tym samym organ nie uwzględnił odwołania w całości, ponieważ strona wnosiła o umorzenie postępowania. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor JHARS po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; dalej: ppsa) wskazał, że skarżący odwołując się od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS z [...] grudnia 2009 r., zakazującej wprowadzania do obrotu określonych tam wyrobów, wyraźnie sprecyzował żądanie, domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Organ administracji działając w trybie autokontroli (art. 132 kpa) może jedynie uwzględnić żądanie strony wyrażone w odwołaniu w całości. Stwierdził, że w sprawie nie jest sporne, iż [...] Wojewódzki Inspektor JHARS rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji z [...] grudnia 2009 r. i stosując w trybie art. 132 § 1 kpa jej autokontrolę, decyzją nr [...] uwzględnił jedynie część żądania skarżącego, uchylając zaskarżoną decyzję i nie umarzając postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu za chybiony należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 24 pkt 5 kpa. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o jakości handlowej Główny Inspektor jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw rynków rolnych. W rozumieniu przepisu art. 21 wymienionej ustawy, w sprawach należących do zakresu zadań i kompetencji Inspekcji, organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia - Główny Inspektor. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Stosownie natomiast do przepisu art. 127 § 3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Ponieważ Główny Inspektor zgodnie z art. 157 § 1 kpa, jako organ wyższego stopnia, jest uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, zgodnie również z tym przepisem i art. 127 § 3 kpa, jako "ministrowi" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, przysługuje prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy. P. J. – F. H.-U. M. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. art. 132 kpa w zw. z art. 151 ppsa i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269; dalej: pusa) - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja administracyjna zawierająca oczywisty brak (omyłkę) w zakresie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania (podlegający uzupełnieniu w trybie określonym przepisami kpa) nie może być traktowana, jako decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję oraz umarzająca postępowanie w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie na tle niniejszej sprawy, że decyzja nr [...] z [...] stycznia 2010 r. nie może być traktowana, jako decyzja ipso facto uchylająca decyzję nr [...] oraz umarzająca postępowanie w sprawie; 2. art. 111 § 1 kpa ew. art. 111 § 1a kpa w zw. z art. 151 ppsa i art. 1 § 1 i § 2 pusa - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki; 3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 151 ppsa i art. 1 § 1 i § 2 pusa mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja administracyjna zawierająca oczywisty brak (omyłkę) w zakresie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania (podlegający uzupełnieniu w trybie określonym przepisami kpa) stanowi rażące naruszenie prawa; 4. art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 151 ppsa i art. 1 § 1 i § 2 pusa - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy z uwagi na unicestwienie bytu przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego ziściła się przesłanka zajścia nieodwracalnych skutków prawnych, której nie uwzględnia się w przypadku zaistnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa; 5. art. 141 § 4 ppsa - mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich istotnych w sprawie twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącego, w szczególności: - dotyczących naruszenia art. 107 § 1 i § 3 kpa w zakresie wydania decyzji niezawierającej wszystkich jej obligatoryjnych składników; 6. art. 24 § 1 pkt. 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 151 ppsa i art. 1 § 1 i § 2 pusa - wskazując, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła ta sama osoba, która wydała decyzję bezpośrednio ją poprzedzającą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor JHARS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 ppsa. W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 1 i § 3 kpa, gdyż konsekwencją naruszenia tego przepisu jest stwierdzenie nieważności decyzji organów, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do dalszych zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Taka zaś sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż doręczona stronie skarżącej zarówno decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno–Spożywczych z [...] czerwca 2011 r., jak i decyzja tego organu z [...] sierpnia 2011 r. nie zawierają podpisu z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wynika to w sposób jednoznaczny ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dowodów w postaci kserokopii decyzji administracyjnych wydanych w sprawie. Do obligatoryjnych elementów każdej decyzji należy podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Przepis ten przesądza o tym, że tak rozumiany podpis stanowi integralny element każdej decyzji. Prawne i praktyczne znaczenie podpisu polega na tym, że pozwala na identyfikację osoby sprawującej funkcję danego organu administracji publicznej, za wiedzą i wolą której konkretne rozstrzygnięcie zostało przyjęte. Zatem brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej do wydawania decyzji oznacza, iż decyzje te były dotknięte wadą, gdyż nie zawierały istotnego elementu o jakim mowa w art. 107 § 1 kpa. Nie można przy tym pomijać, iż do momentu podpisania takiego aktu przez osobę reprezentującą organ administracji publicznej jest to jedynie projekt decyzji, który nie wchodzi do obrotu prawnego. W konsekwencji też taki projekt decyzji nie wiąże organu mimo jego doręczenia stronie (art. 110 kpa). Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.