II SA/Gl 594/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Skoczowie z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr XLIV/536/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą z dnia 29 kwietnia 2010 r., Nr XLIV/536/2010, Rada Miejska Skoczowa działając na podstawie art. 15 i art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., stwierdzając zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skoczów, uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta Skoczowa obręb 1, przy ul. Cieszyńskiej. Powyższa uchwała została przedłożona Wojewodzie Śląskiemu oraz opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. Śl. z dnia 29 czerwca 2010 r., Nr 118, poz. 1909. Pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r. Wojewoda Śląski wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, jako niezgodnej z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 i 2 pkt 8, art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.– poprzez brak zgodności planu z wiążącymi ustaleniami studium, przyjętego uchwałą nr XLIV/562/2006 z dnia 28 września 2006 r. Według postanowień zaskarżonego planu, objęte nim tereny o symbolu Az 1 MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zlokalizowane zostały na obszarze, który w studium przeznaczono pod pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej. Zdaniem Wojewody, w takim przypadku przeznaczenie w planie powyższych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną należy uznać za niedopuszczalne. Stąd też, zdaniem Wojewody, wbrew zawartemu w uchwale stwierdzeniu Rady Gminy o zgodności planu z ustaleniami studium, narusza ona zasady sporządzania planu, co skutkuje jej nieważnością w całości. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, iż w zaskarżonej uchwale nie zawarto wszystkich niezbędnych ustaleń w zakresie zasad podziałów oraz scaleń i podziałów nieruchomości, czym naruszono art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Ponadto organ nadzoru za sprzeczne z prawem uznał wprowadzenie do planu definicji wysokości zabudowy (§ 3 pkt 8 zaskarżonej uchwały), jako sformułowanej odmiennie, aniżeli w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (§ 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. Nr 75, poz. 690). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Skoczowa wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżony plan dotyczy niewielkiego terenu (0,495 ha). Podano też, że obecne studium z 2006 r. jest zmianą studium z 1999 r. o dużym stopniu ogólności. Studium i plan są opracowaniami sporządzanymi w różnym czasie i skali. Bezpośrednio do działki objętej zaskarżonym planem przylega budynek o gabarytach i charakterze budynku wielorodzinnego z usługami, a więc o charakterze tożsamym z przeznaczeniem terenu w zaskarżonej uchwale. Obecnie opracowane jest nowe studium, w którym różne funkcje zostaną uwzględnione. Odnosząc się do kwestii podziałów i scaleń organ gminy stwierdził, że ze względu na objęcie planem bardzo małej działki o konkretnym przeznaczeniu, podział na mniejsze działki z uwagi na cel oraz ilość budynków jest nieuzasadniony. Usprawiedliwiając z kolei zarzut użycia innej definicji wysokości zabudowy, organ odwołał się do dotychczasowej, niekwestionowanej praktyki w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje jej nieważność w całości. Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej ustawy). Zasadnie wskazał zaś Wojewoda Śląski, że aczkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i 5 powołanej ustawy). Jak wynika z wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Skoczów, przyjętego uchwałą Rady Gminy Skoczów z dnia 28 września 2006 r. nr XLIV/562/2006, zamieszczonego na części graficznej zaskarżonej uchwały, obszar objęty planem wg ustaleń studium stanowi pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej (zaznaczone kolorem niebieskim). Część tekstowa studium nie zawiera żadnych objaśnień co do rozumienia pojęcia "pozaprzemysłowa działalność gospodarcza". Nie ulega jednak w ocenie Sądu wątpliwości, że pozaprzemysłowe tereny działalności gospodarczej nie stanowią terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Funkcje są nie tylko niezgodne ze sobą, ale również sprzeczne. Zdaniem sądu administracyjnego, oczywista jest więc niezgodność zaskarżonego planu z ustaleniami studium i w tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko organu nadzoru. Jakkolwiek z treści odpowiedzi na skargę wynika, że Gmina Skoczów wdrożyła procedurę zmiany studium, lecz dla oceny legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego miarodajny jest stan prawny w dacie podjęcia uchwały. Późniejsza zmiana studium nie może więc sanować wadliwości planu, polegającego na niezgodności z przeznaczeniem terenu, wskazanym w obowiązującym w dniu uchwalenia planu studium. W ocenie Sądu skala mapy studium (1:10000) nie uniemożliwia też ustalenia przeznaczenia terenu w studium. Wrysowane bowiem na fragmencie wyrysu ze studium granice obszaru objętego planem nie nasuwają żadnych wątpliwości co do faktu, że chodzi o ten sam fragment terenu, który objęty jest kontrolowaną w niniejszej sprawie uchwałą. W konsekwencji, niezgodność planu z ustaleniami obowiązującego w dacie podjęcia uchwały studium, musiała skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu w całości z mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a.. Upływ roku od podjęcia uchwały nie stanowił przeszkody do orzeczenia o nieważności uchwały, jako że stanowi ona akt prawa miejscowego, jednak fakt wejścia w życie aktu wykluczał prawną możliwość stwierdzenia niewykonalności uchwały w trybie art. 152 p.p.s.a. Dopiero uprawomocnienie się niniejszego wyroku prowadzić może zatem do wyeliminowania aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego. Powyższa kwestia niezgodności planu ze studium przesądzała o rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie. Odnieść się jednak wypadnie również i do pozostałych zarzutów skargi. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że formułowanie w akcie prawa miejscowego definicji legalnych w sposób odmienny, aniżeli w innych, powszechnie obowiązujących przepisach prawa, stanowi istotne naruszenie prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Odwołanie się do dotychczasowej praktyki pozostaje bez znaczenia dla tej oceny. Sąd nie podziela natomiast zarzutu braku uszczegółowienia w zaskarżonej uchwale zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Obligatoryjne elementy planu wymienione w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. muszą być uwzględnione jedynie w tych planach, w których znajdzie się przedmiot ich zastosowania. Zgodzić się więc przyjdzie z organem Gminy, że ustalanie tych warunków w stosunku do jednej niewielkiej działki o jednorodnym przeznaczeniu byłoby bezprzedmiotowe. Ta ocena pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.