II SA/Gl 595/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Skoczowie z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr XLIV/537/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 30 grudnia 2008 r. Rada Miejska Skoczowa podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta Skoczowa obręb 1, przy ul. Łęgowej. Przedmiot planu określono jako zmiana jednostki ZP – tereny zieleni urządzonej, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skoczowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XXII/261/2004 z 24 czerwca 2004 r., na teren o funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jak wynika z załącznika do uchwały, teren objęty procedurą planistyczną stanowi działkę nr 1-436/2, położoną między dwoma rzędami zabudowy, jednym od strony ulicy Łęgowej, a drugim od strony ulicy Powstańców Śląskich. W analizie zasadności przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podano, że powierzchnia terenu objętego popracowaniem wynosi 10,7 ara. Teren stanowi działkę gminną, nie jest zainwestowany i stanowi aktualnie nie urządzony teren zieleni, która bezpośrednio przylega do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Podano, że przeznaczenie terenu pod zabudowę wielorodzinną umożliwi uzupełnienie luki w postaci jednej 10 arowej działki otoczonej terenami zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Jak ilustrują zdjęcia zawarte w prognozie skutków finansowych planu, od ulicy Łęgowej zabudowę stanowią budynki wielomieszkaniowe 2 piętrowe. Dołączony wyrys z dotychczasowego planu miejscowego wykazuje, że działka objęta procedurą planistyczną stanowi zgodnie z tym planem teren o symbolu ZP, który sąsiaduje z rozległymi terenami oznaczonymi symbolem MN, a z jednej strony przylega do terenu o symbolu A5 MW, położonego przy ul. Powstańców Śląskich. Uchwałą z dnia 29 kwietnia 2010 r. nr XLIV/537/2010 Rada Miejska Skoczowa przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta przy ul. Łęgowej, stwierdzając jego zgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Skoczów. Teren objęty uchwałą oznaczono symbolem Az 1MW o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Jako przeznaczenie dopuszczalne wymieniono: usługi podstawowe, wbudowane w obiekty, na poziomie parteru, zieleń urządzoną, obiekty małej architektury, drogi wewnętrzne, parkingi, ciągi piesze i pieszo-jezdne, infrastrukturę techniczną. Maksymalną wysokość budynków określono na 12 m. Z załącznika nr 1 do uchwały wynika, że obszar objęty planem, podobnie jak obszary go otaczające, w całości położony jest w terenie przeznaczonym w studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Uchwała została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 29 czerwca 2010 r. (nr 118, poz. 1910). W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały RM Skoczowa z dnia 29 kwietnia 2010 r. w całości, jako niezgodnej z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 i 2 pkt 8, art. 17 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zarzucił w pierwszej kolejności brak zgodności uchwalonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr XLIV/562/2006 z dnia 28 września 2006 r., co narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Studium wiąże gminę przy uchwalaniu planu, który winien być ze studium zgodny. Uchwalony plan przeznacza działkę nim objętą pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, podczas gdy w studium teren ten określony został jako obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nadto Wojewoda zarzucił, że § 4 ust. 8 uchwały, dotyczący szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości nie zawiera wszystkich niezbędnych ustaleń w zakresie parametrów działek: szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz kąta granic działek w stosunku do pasa drogowego, co narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy oraz przepis § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Podniesiono także, że wprowadzona w § 3 pkt 7 uchwały definicja "wysokości zabudowy" jest odmienna od definicji "wysokości budynku" określonej w § 6 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że obszar objęty planem stanowi jedną działkę geodezyjną o powierzchni 1552 m2, na której ma być zrealizowany budynek komunalny w sąsiedztwie innych budynków komunalnych. Studium i plan są dokumentami sporządzonymi w różnym okresie i w różnej skali. W skali studium teren działki stanowi obszar o wymiarach ok. 2 mm x 4,5 mm. W studium cały obszar określono jako teren zabudowy jednorodzinnej, chociaż sąsiednia działka zabudowana jest 2 budynkami wielorodzinnymi. W dacie sporządzania studium nie istniał obowiązek szczegółowego odwzorowania istniejącego zainwestowania. Również z ustawy nie wynika, aby studium musiało cechować się tak dużą szczegółowością, jest to dokument kierunkowy, dopiero plan ustala szczegóły. Nie zachodzi sytuacja niezgodności, albowiem w kwartale przeznaczonym w studium pod zabudowę jednorodzinną doprecyzowano w planie, że będzie to zabudowa wielorodzinna o wysokości budynków zbliżonej do budynków jednorodzinnych, podobnie jak sąsiednie dwa budynki wielorodzinne. Cytując postanowienia studium w zakresie kierunków rozwoju oraz strategicznych celów wskazano na takie postanowienia, jak: zmierzanie do podniesienia jakości życia mieszkańców, wspieranie budownictwa wielorodzinnego, maksymalne wykorzystanie terenów uzbrojonych i zabudowanych przy optymalnym wykorzystaniu niezabudowanych przestrzeni, modernizacja miasta, zabezpieczenie socjalnej bazy mieszkaniowej, powiększenie mieszkalnych zasobów gminy, stymulowanie budownictwa mieszkaniowego przez uzbrajanie terenów, intensywne wykorzystanie przestrzeni uzbrojonej. Odnosząc się do zarzutu braku ustalenia szczegółowych zasad podziałów i parametrów działek powstałych w wyniku podziału wskazano, że plan dotyczy bardzo małego terenu, jednej działki gminnej o konkretnym przeznaczeniu, które nie uzasadnia jej podziałów. Nadto działka leży w drugiej linii zabudowy, nie przylega do drogi publicznej, nie jest więc wymagane określenie parametrów frontów działek i kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego. W kwestii definicji wysokości zabudowy podano, że taka była dotychczasowa praktyka zamieszczania w uchwałach definicji legalnych, czego nie kwestionowano w przeszłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) przewiduje istnienie w gminie dwóch dokumentów odnoszących się do kwestii ładu przestrzennego, posiadających zróżnicowany status prawny. Jednym z tych dokumentów jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zaś drugim plan miejscowy, będący aktem prawa miejscowego. Wzajemną relację między tymi dwoma dokumentami reguluje przepis art. 9 ust. 4 ustawy, który przewiduje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zakres tego związania wynika z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy. W dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, przepis ten przewidywał, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Od dnia 21 października 2010 r., w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 130, poz. 871), uchwalenie planu następuje po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Przedstawiona zmiana stanu prawnego, jakikolwiek odstępuje od wymogu zgodności postanowień planu i studium, nadal utrzymuje konieczność zachowania treściowej zbieżności między postanowieniami studium i planu, stawiając wymóg, aby plan nie naruszał ustaleń studium. Przedmiotem studium jest, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek dokument ten ma określać zasady zagospodarowania przestrzennego, zatem ogólne i podstawowe jego założenia, to nie ulega wątpliwości, że dotyczy on kwestii związanych z ładem przestrzennym. Wymóg nie naruszania przez plan ustaleń studium oznacza, że przewidziane w planie zagospodarowanie określonego terenu nie może prowadzić do skutku, polegającego na wykluczeniu sposobu zagospodarowania przewidzianego w studium. Nawet odstępując od wymogu zgodności obu wskazanych dokumentów, ustawodawca, poprzez wykluczenie możliwości naruszania przez plan ustaleń studium, zachował zasadę treściowej zależności między studium i planem. W przekonaniu Sądu, przypadkiem naruszenia ustaleń studium jest sytuacja, w której plan nie przewiduje sposobu zagospodarowania przyjętego w studium, wykluczając w konsekwencji na danym terenie rodzaj zagospodarowania wprost ustalony w studium. W ocenie Sądu taki właśnie skutek zaistniał w rozpoznawanym przypadku. Istotne znaczenie ma przy tym fakt, że plan został uchwalony dla jednej działki geodezyjnej, terenu o stosunkowo małej powierzchni. Wbrew stanowisku przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, okoliczność ta nie przemawia za złagodzeniem rygorów dotyczących relacji pomiędzy treścią planu i studium. Wręcz przeciwnie, w takiej sytuacji kryterium zachowania prze plan ustaleń studium winno być szczególnie rygorystycznie traktowane. Jakkolwiek ustawa nie zakazuje tworzenia planów dla części terenu gminy, to należy mieć na względzie, że praktyka polegającą na uchwaleniu planu tylko dla pojedynczych, wybranych działek, może skutkować znacznym rozdrobnieniem funkcji i sposobów zagospodarowania sąsiadujących terenów. Zabezpieczeniem przed takim skutkiem jest właśnie rygor zachowania ustaleń studium. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że obowiązujące studium, jako podstawowy sposób zagospodarowania dość dużego obszaru, w skład którego wchodzi działka objęta kwestionowanym planem, przewiduje zabudowę jednorodzinną. Jest to przeznaczenie, które w bardzo wyraźny sposób determinuje funkcję terenu, parametry zabudowy. Należy podkreślić, że studium nie wprowadza dla tego terenu przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową in genere, lecz właśnie pod określony rodzaj zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie uchwalony plan miejscowy przewiduje, że działka leżąca w tym obszarze ma być przeznaczona wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że plan nie narusza ustaleń studium, skoro dopuszczony nim rodzaj zagospodarowania jest odmienny od tego, który został ustalony w bardzo jednoznaczny i wąski sposób w studium. Wprowadzenie w planie zagospodarowania innego, niż przewidziane w studium, stanowi naruszenie zasady sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy i skutkuje nieważnością kontrolowanej uchwały w całości. Sąd podziela także zarzut podniesiony w skardze, a dotyczący niedopuszczalności modyfikowania w akcie prawa miejscowego definicji zawartych w innych aktach prawa miejscowego. Zarówno plan miejscowy, jak i rozporządzenie MI w sprawie warunków technicznych (...) znajdują zastosowanie na etapie udzielania pozwolenia na realizację inwestycji. Nie jest dopuszczalne, aby kwestie związane z obliczaniem wysokości obiektów budowlanych były w tych aktach odmiennie regulowane, sytuacja taka prowadzi w bezpośredni sposób do sprzeczności i utrudnia weryfikację projektu budowlanego pod względem jego zgodności z prawem. Sąd nie uznał natomiast za zasadny, w okolicznościach niniejszej sprawy, zarzutu dotyczącego braku ustaleń w planie, dotyczących parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scaleń i podziałów. W tym zakresie stanowisko podane w odpowiedzi na skargę zasługuje na akceptację, zarówno powierzchnia terenu, jak i jego położenie w oddaleniu od drogi publicznej, nie uzasadniają wprowadzania w planie postanowień, dotyczących kąta położenia granic w stosunku do pasa drogowego oraz parametrów wielkości działek. Mając na uwadze podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.