II SA/Po 781/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. spółka jawna z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego ; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. Nr [...] Dyrektor [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P., w oparciu o przepisy art. 123 kpa, art. 94 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz., U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz § 9 uchwały nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] 1991 r. w sprawie przekształcenia [...] w [...] zawiesił postępowanie w sprawie podziału nieruchomości nr [...], ark. [...], obręb M., położonej w P., do czasu uchwalenia planu miejscowego. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że postępowanie to toczy się na skutek wniosku właściciela nieruchomości – A. spółki jawnej. Następnie stwierdził, że na podstawie art. 94 ust. Ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) jeżeli nie został uchwalony plan miejscowy dla obszarów objętych, na mocy przepisów odrębnych, obowiązkiem sporządzenia takiego planu, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości zawiesza się do czasu uchwalenia tego planu. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] 2008 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 1999 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.". Mocą wspomnianej uchwały zmieniającej Studium w granicach miasta wyodrębniono m.in. podstrefę "B5 M.", w której to wyznaczono tereny wymagające scaleń i podziału, dla których obowiązkowe jest uchwalenie planu miejscowego. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest właśnie w tej podstrefie. Skoro zaś dla tego terenu nie został uchwalony plan miejscowy, to wystąpiła obligatoryjna przesłanka, o której mowa w art. 94 ust. 3 ugn. Organ zaznaczył, że postępowanie niniejsze zostanie podjęte z urzędu w przypadku uchwalenia miejscowego planu dla tego terenu lub uchylenia bądź zmiany uchwały zmieniającej Studium z dnia [...] 2008 r. Spółka jawna A. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucono organowi I instancji błędne zastosowanie art. 94 ust. 3 ugn. Wskazano, że przepis ten stanowi podstawę do bezterminowego zawieszenia postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości w przypadku, gdy dla terenu, który jest objęty takim postępowaniem obowiązkowe jest sporządzenie planu miejscowego. Tymczasem zgodnie z art. 14 ust. 7 oraz z art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp obowiązek sporządzenia planu miejscowego może wynikać wyłącznie z przepisów odrębnych. Obowiązku takiego nie można kreować w drodze samego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, albowiem studium – nie będąc aktem powszechnie obowiązującego prawa – nie jest przepisem odrębnym, o jakim mowa w powołanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, iż dla zastosowania normy z art. 94 ust. 3 ugn konieczne jest obowiązywanie w systemie prawa normy zawartej w akcie rangi ustawy, który ustanawia obowiązek sporządzenia dla określonego obszaru planu miejscowego. Żaden z przepis powszechnie obowiązującego prawa nie dotyczy sytuacji, o jakiej chodzi w przedmiotowej sprawie. Stąd norma art. 94 ust. 3 ugn została zastosowany bezpodstawnie. Ponadto, zdaniem żalącej się spółki, organ I instancji błędnie powołał się na przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp. Przepis ten stanowi, że w studium gminy określa się obszary wymagające scaleń i podziałów. Jednakże w systemie obowiązującego prawa nie ma takich przepisów odrębnych, które wprowadzałyby obowiązek wyznaczenia w planie miejscowym obszarów scaleń i podziałów. Sprawę pozostawiono gminom do zdecydowania w sposób samodzielny. Podniesiono, iż okoliczność, że w obowiązującym studium zostały takie obszary wyznaczone nie jest rezultatem obowiązywania jakiegoś przepisu odrębnego, z którego dla Rady Miasta P. wynikał nakaz określenia w studium takich obszarów. Określenie w studium takich obszarów jest rezultatem podjętej samodzielnie przez władze gminy miasta P. decyzji planistycznej, z której wynika, że to nie odrębnym przepisem wprowadzony został obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru, na którym, położona jest przedmiotowa nieruchomość, ale że to same władze miasta P., z własnej woli zamierzają dla tego obszaru sporządzić plan miejscowy, albowiem powzięły zamiar przeprowadzenia na tym terenie postępowania scaleniowo-podziałowego. Zdaniem żalącej się organ I instancji powołał się zatem bezzasadnie na przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją określoną w art. 10 ust. 2 pkt 9 upzp, gdy gmina chce, a nie przepis wymaga sporządzenia planu miejscowego. Zaznaczono, że należy odróżnić dwie sytuacje: gdy przepis prawa wprowadza obowiązek sporządzenia planu miejscowego, która w niniejszej sprawie nie zachodzi, od sytuacji, gdy przepis prawa warunkuje przeprowadzenie określonego przedsięwzięcia od uchwalenia planu miejscowego. Z tym drugim przypadkiem, zdaniem wnoszącej zażalenie spółki, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W przypadku postępowania scaleniowo-podziałowego uchwalenie planu miejscowego stanowi conditio Iuris (jeśli chcesz gmino przeprowadzić postępowanie scaleniowe to musisz sporządzić plan miejscowy). Nie ma natomiast obowiązku sporządzenia planu miejscowego tak samo, jak też nie ma obowiązku prowadzenia postępowań scaleniowo-podziałowych. Jest natomiast wola gminy, by przeprowadzić postępowanie scaleniowo-podziałowe i w związku z tym zaistniała konieczność sporządzenia planu miejscowego. Zdaniem spółki stanowisko organu I instancji w konsekwencji narusza też normę z art. 14 ust. 7 upzp, bowiem organ powołał się na obowiązek, którego nie ma. Nie ma bowiem przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który uprawniałby do twierdzenia, że w przedmiotowej sprawie jest obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepis art. 94 ust. 3 ugn, następnie zaś wskazało, że jakkolwiek tak kategoryczne rozwiązanie może wydawać się zbyt restrykcyjne, a ponadto budzące wątpliwości co do zgodności z konstytucją, gdyż ogranicza wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości, to póki co nie zostało skutecznie zakwestionowane, funkcjonuje w obrocie prawnym i organ administracyjny zobowiązany jest stosować się do niego. Organ II instancji przyznał, że wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przepisu odrębnego, z którego mógłby wynikać obowiązek sporządzenia planu miejscowego, to zapisy studium w tym zakresie wynikają z przepisu art. 10 ust.2 pkt 8 upzp, który to określa zawartość studium. Przepis ten zatem jest przepisem odrębnym, na podstawie którego wprowadzono dla przedmiotowego terenu obowiązek sporządzenia planu miejscowego. A. spółka jawna wniosła skargę do tutejszego Sądu na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Zażądano uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty tożsame do przedstawionych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu. W ocenie Sądu istniały podstawy, by niniejszej sprawie zawieszono prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie podziału działki nr [...], ark. [...], obręb M. w P.. W pierwszej kolejności nadmienić należy, iż okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości Sądu, jak i nie były przedmiotem sporu na etapie postępowania administracyjnego. Bezsporne jest, że pismem z dnia 11 marca 2011 r. spółka A. zwróciła się do [...] (działającego z up. Prezydenta Miasta P.) o dokonanie podziału przedmiotowej działki. Sporna działka znajduje się w granicach terenu oznaczonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta P. (po zmianach dokonanych uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia [...] 2008 r. Nr [...]) jako podstrefa B5 – obszar przeznaczony do scaleń i podziałów, dla którego stwierdzono jednocześnie obowiązkowe sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu, w obrębie którego znajduje się działka nr [...] nie uchwalono dotąd planu miejscowego. Kluczowym problemem w niniejszej sprawie jest zagadnienie prawne, które sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w oparciu o przepis art. 94 ust. 3 ugn dopuszczalne było zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości, w sytuacji, gdy obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem przewiduje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, odpowiedź jest twierdząca. Wyjaśnić należy, iż ustawodawca w zakresie podziału nieruchomości wprowadził dwa reżimy prawne, w zależności od tego, czy nieruchomość jest położona na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy tam, gdzie plan miejscowy nie obowiązuje (J. Kopyra, Podział nieruchomości gruntowej na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, C.H. Beck, 2008 s. 28). W przepisach art. 92-100 ugn ustawodawca kierował się zasadą możliwości podziału nieruchomości, przy czym z systematyki przepisów rozdziału 1 działu III ugn, jako regułę wprowadził dokonywanie podziału nieruchomości w zgodzie z ustaleniami planu miejscowego. Dopiero w razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (art. 93 ust. 1 ugn). Takie podejście ustawodawcy wiąże się z potrzebą harmonizacji norm dekodowanych z ustaw, tworzących krajowy porządek planistyczny, z władztwem planistycznym gminy, w ramach którego gminy obowiązane są uchwalać studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1-5 upzp; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2009 s. 97 nb 1). Kolejne nowelizacje art. 93 i 94 ugn utrzymały wymóg, by podział nieruchomości realizował przesłanki z ustawy o gospodarce nieruchomościami i warunki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (odpowiednio – M. Wolanin "Podział nieruchomości w warunkach braku planu miejscowego – cz. II" Mo. Pr. 15/04/723). Nie ulega przy tym wątpliwości, że do końca 2003 r. (gdy na większości obszarów Polski obowiązywały dawniej uchwalone plany miejscowe), stosowanie art. 94 ugn było wyjątkiem od zasady określonej w art. 93 ugn; po dniu 31 grudnia 2003 r. zastosowanie art. 94 ugn stało się znacznie częstsze (M. Wolanin – op. cit. s. 724). Dokonanie podziału nieruchomości wymaga zatem uprzedniego stwierdzenia, czy dla terenu, na którym jest położona, został sporządzony plan miejscowy – jeśli nie, to kolejnego ustalenia – czy istnieje obowiązek sporządzenia planu. Ustalenie to determinuje dalsze postępowanie – zawieszenie postępowania podziałowego do czasu uchwalenia planu (ust. 3 art. 94) lub dokonanie podziału, zgodnie z przepisami odrębnymi lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile wcześniej została wydana (art. 94 ust. 1 ugn; wyrok NSA z 13.6.2007 r., I OSK 723/06). W myśl art. 10 ust. 2 pkt 8 upzp w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Przepis art. 102 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, przy czym szczegółowe warunki scalenia i podziału określa plan miejscowy. Scalenia i podziału można dokonać jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym, albo o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający z zastrzeżeniem ust.4 ponad 50 procent powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. W świetle powyższych wywodów przyjąć należało, że samo ujęcie w studium zamierzeń gminy w zakresie przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, spełnia przesłanki obowiązku sporządzenia planu miejscowego Przemawia za tym treść powołanej normy art. 102 ust.1 i 2 ugn. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – Komentarz pod. redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011r., wydanie 6, teza 1 do art. 22). Podstawą obowiązku sporządzenia planu w takiej sytuacji nie jest studium (nie będące aktem prawa powszechnie obowiązującego), czy – in casu – uchwała o zmianie Studium, a prawidłowo dekodowana norma z przepisów art. 102 ust.1 i 2 ugn. w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 14 ust. 7 upzp. W niniejszej sprawie studium w ramach władztwa planistycznego, określonego ustawowo, sprecyzowało obszary, dla których stało się obowiązkowe sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie i zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] 2011 r., odpowiadają prawu. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.