I OSK 860/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1228/10 w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1228/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], oraz decyzję Wojewody D. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Wojewoda D. decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 2007 r., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1, 2, 3, 4, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późń. zm.), orzekł między innymi, że działki nr 117, 118 i 120/2 położone w gminie B., obręb S., stanowią wydzielony grunt pod pas drogowy przeznaczony pod realizację inwestycji drogowej, szczegółowo opisanej w powołanej decyzji lokalizacyjnej. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i ust. 5, art.,. 18 ust. 1, art. 22 i art. 23 powołanej wyżej ustawy orzekł o ustaleniu na rzecz K. R. odszkodowania w łącznej wysokości 155 438,85 zł, za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w gminie B., obręb S., oznaczonej jako działka nr 117 oraz za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działki nr 118 i 120/2, przeznaczone pod budowę połączenia drogowego w Euroregionie N. i zobowiązał Zarząd Województwa D. do wypłaty na rzecz K. R. ustalonej kwoty odszkodowania. Minister Infrastruktury, decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję, uznając, iż analiza przedmiotowych operatów szacunkowych wskazuje, że zawierają one wszystkie elementy wymagane przepisami. Organ stwierdził, że konieczność rozszerzenia badanego rynku zgodnie z przepisem § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), pozostawiona została rzeczoznawcy majątkowemu i skoro rzeczoznawca uznał, że w procesie wyceny nie jest możliwe przyjęcie transakcji pochodzących z miejsca położenia wycenianej nieruchomości, to nie ma przeszkód, aby badanie rynkowe rozszerzyć na większy obszar. Na tę decyzję K. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1228/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz decyzję Wojewody D. z dnia [...] września 2009 r. stwierdził, że operaty szacunkowe zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa odnoszącymi się do problematyki szacowania nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Sąd wskazał, że stosowanie § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie zostało pozostawione do swobodnej decyzji rzeczoznawcy majątkowego. W przepisie tym zostało wprost stwierdzone, że ma on zastosowanie do określenia wartości tylko tych nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku. Tak więc tylko w takiej sytuacji rzeczoznawca może rozszerzyć rynek nieruchomości, a nie w każdej sytuacji w jakiej uzna to za konieczne. Zaś w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi – zdaniem Sądu – nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, które uzasadniałoby zastosowanie § 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym nieruchomości, nie ma wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, winien był wycenić przedmiotowe nieruchomości według reguł określonych w § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Tym samym Sąd uznał, że wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie została wykonana niezgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia oraz z naruszeniem § 36 ust. 1 i § 26 tego rozporządzenia. Wobec tego wadliwe operaty nie mogły stanowić podstawy do prawidłowego ustalenia odszkodowania. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył Minister Infrastruktury, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepisy te ograniczają zakres wyboru transakcji porównawczych jedynie do terenu gminy, kiedy zasady doboru nieruchomości porównawczych, w tym przede wszystkim obszar badania rynku, określają przepisy wykonawcze, o jakich mowa w art. 159 tej ustawy, a w szczególności § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), b) § 26 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe nie są tym szczególnym rodzajem nieruchomości, który przy wycenie pozwala na rozszerzenie rynku na regionalny i krajowy, kiedy wbrew wywodom Sądu, takich założeń nie można poczynić a priori, w oderwaniu od przedmiotu, zakresu, celu i sposobu wyceny oraz dostępności danych, a oceny w tym zakresie winien dokonać rzeczoznawca majątkowy; c) § 36 ust. 1 w związku z § 26 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi nie uprawnia rzeczoznawcy majątkowego do wyboru transakcji nieruchomościami pochodzącymi z rynku regionalnego lub krajowego, kiedy nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną mogą być kwalifikowane jako nieruchomości szczególnego rodzaju, dlatego też rzeczoznawca przy określeniu rynku może w pełni kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 rozporządzenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K. p. a. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu – organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że § 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia nie ma charakteru przepisu wyjątkowego, który należy stosować wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany jej granicami, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednak niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania badając, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności, zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, w tym ocena, jak szeroki ma być zakres poszukiwań porównywanych podobnych nieruchomości, to jest określenie analizowanego rynku, a w konsekwencji określenie, czy przepis § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i zasad sporządzania operatu szacunkowego znajduje zastosowanie w sprawie określenia wartości rynkowej gruntów wskazanych w § 36 tego rozporządzenia. Wskazać w tym miejscu należy, że pojęcie "nieruchomości podobnej" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zauważyć należy, że ustawodawca przy stosowaniu podejścia porównawczego nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego, czemu dał szczególny wyraz, określając, czym jest metoda korygowania ceny średniej i kwalifikując ją jako porównanie przyjmowane z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, o czym stanowi § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Nie oznacza to ograniczenia podejścia porównawczego jedynie do rynku lokalnego, jednakże to właśnie na takim obszarze istnieje największe prawdopodobieństwo znalezienia nieruchomości podobnych z jej wszystkimi elementami definicyjnymi. Wskazać należy, że zgodnie z art. 154 ust. 1, wyboru właściwego podejścia, metody, techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan jej zagospodarowania, dostępne dane o cenach, dochodach, cechach nieruchomości podobnych. Natomiast stosownie do ustępu 2 tego przepisu, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaś przepis art. 155 ust. 1 pkt 5 stanowi, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy oraz pozwoleniach na budowę. Z powyższego wynika zatem, że przy ustalaniu wartości nieruchomości należy stosować wykładnię w kontekście wartości, o których stanowi art. 154 i art. 155 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozszerzenie bowiem zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Stanowi o tym przepis § 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia zgodnie z którym, przy określeniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Do powyższych rozważań należy odnieść treść § 36 powołanego rozporządzenia, który stanowił podstawę określenia wartości rynkowej gruntów w niniejszej sprawie. Porównanie obu tych przepisów § 26 i § 36 rozporządzenia prowadzi do wniosku o ich odmiennym zakresie przedmiotowym. O ile bowiem przepis § 26 rozporządzenia odnosi się do nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, o tyle § 36 odnosi się gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zawężenie to prowadzi zatem do stwierdzenia, że przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 26 tegoż rozporządzenia, a to z kolei prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca rozszerzenie, o którym mowa w § 26 rozporządzenia. Zatem przyjęcie regulacji szczególnej w § 36 rozporządzenia przesądza o jej zastosowaniu w niniejszej sprawie, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Wobec tego stwierdzić należy, że prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, które uzasadniałyby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zasadne jest zatem stwierdzenie tegoż Sądu, że operaty szacunkowe w niniejszej sprawie zostały sporządzone niezgodnie z przepisami prawa odnoszącymi się do problematyki szacowania nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. To zaś oznacza, że tak sporządzone operaty nie mogły stanowić podstawy do prawidłowego ustalenia odszkodowania. W związku z tym stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.