II OSK 1371/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1313/11 w sprawie ze skargi Z.T. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 13 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi Z.T. (dalej jako "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2010 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącemu przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 87, poz. 395 ze zm. - dalej jako "ustawa o świadczeniu pieniężnym"). Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] listopada 2010 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] września 2010 r. Zdaniem organu, strona wykonywała pracę w pobliżu swojego miejsca zamieszkania, co oznacza, że praca ta nie przybrała szczególnie dotkliwego charakteru i nie wiązała się z wyrwaniem z dotychczasowego środowiska, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 (Dz.U. z 2009 r., Nr 220, poz. 1734). W świetle zaświadczenia z Archiwum Państwowego w Łodzi Oddział w Sieradzu z 8 lipca 2010 r. wysiedlenie strony z dotychczasowego miejsca zamieszkania, a więc z miejscowości Burzenin do miejscowości Zawady miało związek z budową poligonu wojskowego w gminie Majaczewice. Część mieszkańców Burzenina została deportowana do pracy przymusowej do Niemiec, a część przesiedlono do innych powiatów województwa łódzkiego. W dniu 22 lipca 2011 r. skarżący ponownie zwrócił się do organu z wnioskiem o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej, podnosząc, że w październiku 1941 r. razem z ojcem, matką i siostrą został wraz z innymi mieszkańcami Burzenina zapędzony na rynek skąd grupami wywożono mieszkańców na roboty przymusowe w różne rejony kraju. Strona wraz z rodziną została przewieziona do miejscowości Zawady, gmina Widawa do gospodarstwa rolnego, którego właściciel nazywał się P. Rodzice wnioskodawcy pracowali w gospodarstwie, zaś skarżący wraz z siostrą pracowali przy wypasaniu krów i gęsi. Ojciec strony był wielokrotnie zabierany przez Niemców do budowy baraków na niemieckim poligonie. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił skarżącemu przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego w ustawie. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] października 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2011 r. W ocenie organu, brak było podstaw do stwierdzenia, że skarżący przebywając na wysiedleniu z rodzicami podlegał represjom, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że w sprawie została już wydana przez organ ostateczna decyzja odmawiająca przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, która jak wynika z akt sprawy nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W tej sytuacji rozpatrzenie złożonego przez stronę w dniu 22 lipca 2011 r. ponownego wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej i ewentualne wzruszenie ostatecznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie było możliwe tylko w drodze jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Decyzja co do wyboru jednego z trybów postępowania powinna być pozostawiona stronie. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien był wezwać skarżącego do wypowiedzenia się w zakreślonym terminie, w jakim trybie ma rozpoznać jego żądanie, wyjaśniając mu przy tym wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać nad tym, żeby nie poniósł szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem Sądu I instancji, organ samodzielnie zakwalifikował wniosek skarżącego jako nową sprawę, co byłoby uzasadnione tylko w sytuacji zmiany stanu prawnego sprawy. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, bowiem ostateczna decyzja organu z 24 listopada 2010 r. podobnie jak i decyzja, będąca obecnie przedmiotem skargi z 4 października 2011 r., zostały podjęte w niezmienionym stanie prawnym. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że nowelizacja art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym, dokonana ustawą z 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 72, poz. 380 – dalej jako "ustawa zmieniająca"), w istocie nie zmieniła treści normatywnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia organu ostateczną decyzją z 24 listopada 2010 r. Organ, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, w trybie zwykłym, zakończonym decyzją z 24 listopada 2010 r., jak i rozpoznając ją ponownie i wydając decyzje będące przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, stosował przepisy prawa materialnego w takim samym brzmieniu, błędnie przyjmując, że ma do czynienia z nową sprawą, którą powinien rozpoznać i rozstrzygnąć w trybie zwykłym. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że w rozpoznawanej sprawie, brak było również podstaw do zastosowania szczególnego trybu zmiany decyzji ostatecznych przewidzianego w art. 2 ustawy zmieniającej. Sprawa skarżącego została bowiem rozstrzygnięta ostateczną decyzją odmawiającą prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy z 31 maja 1996 r., w jej obecnym brzmieniu, nadanym treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że nie można uznać za prawidłową zaprezentowanej przez organ wykładni art. 2 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniu pieniężnym. W ocenie Sądu I instancji, organ pominął, że strona domagała się przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego nie w trybie art. 2 pkt 2 lit. b), lecz w trybie art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym, w związku z deportacją do pracy przymusowej w graniach terytorium państwa polskiego sprzed 1 września 1939 r. Ponadto organ nie dostrzegł, że ustawodawca nie wprowadził jako dodatkowego warunku przyznania uprawnienia do tego świadczenia "kryterium geograficznego" normującego odległość na jaką miała nastąpić deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej. W zaskarżonej decyzji, organ stwierdził, że zmiana miejsca zamieszkania rodziny skarżącego była spowodowana budową poligonu wojskowego, a nie skierowaniem do pracy przymusowej, co – w ocenie organu - potwierdza zaświadczenie z Archiwum Państwowego w Łodzi z 18 kwietnia 2011 r. W ocenie Sądu I instancji, fakt wysiedlenia z rodzinnej miejscowości Burzenin mający swoją bezpośrednią przyczynę w budowie poligonu wojskowego nie daje jeszcze wystarczających podstaw do wykluczenia możliwości jednoczesnego skierowania wysiedlanych z tych obszarów rodzin do pracy przymusowej w innych miejscowościach. Dla jednoznacznego stwierdzenia, czy w tej sprawie zachodzą przesłanki z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, konieczne było rzetelne ustalenie okoliczności dotyczących wywiezienia i warunków pracy wnioskodawcy bądź jego rodziców, jej organizacji oraz sposobu kierowania do niej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pod pojęciem pracy przymusowej powinno się rozumieć pracę podejmowaną w wykonaniu wyraźnych zarządzeń czy nakazów władz okupacyjnych, nie zaś pracę podejmowaną z konieczności zdobycia środków na utrzymanie. Sąd I instancji wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ w pierwszej kolejności powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie, w ramach którego z trybów nadzwyczajnych domaga się rozpoznania wniosku z 22 lipca 2011 r. Dopiero zaś po sprecyzowaniu przez skarżącego żądania organ powinien przeanalizować, czy zachodzą podstawy prawne do weryfikacji ostatecznej decyzji z [...] listopada 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez stronę stanowią represję w rozumieniu cytowanego przepisu. W ocenie organu, skarżący doznał innego rodzaju represji niż określone w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 145, art. 154 i art. 156 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ rozpoznał sprawę w trybie zwykłym. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 p.p.s.a. od skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Po pierwsze należy się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten jest uzasadniony, choć nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145, art. 154 i art. 156 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ rozpoznał sprawę w trybie zwykłym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie istniały podstawy do zastosowania szczególnego trybu zmiany decyzji ostatecznych przewidzianego w art. 2 ustawy zmieniającej. Stosownie do jego treści, zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony. Nie ulega wątpliwości, że uprzednio wydana w sprawie decyzja z [...] września 2010 r., utrzymana w mocy decyzją z [...] listopada 2010 r. została oparta na dotychczasowym brzmieniu przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym, choć z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. Ustawodawca nie zdecydował się jednak w normie intertemporalnej, jaką jest art. 2 ustawy zmieniającej, na rozróżnienie decyzji wydanych przed wejściem w życie tej nowelizacji, na takie, które uwzględniają wyrok Trybunału Konstytucyjnego i takie, które wydane zostały przed wyrokiem Trybunału. Organ trafnie więc rozpoznał wniosek skarżącego jako wniosek podlegający rozpoznaniu w trybie art. 2 ustawy zmieniającej, szczególnie, że było to rozwiązanie najkorzystniejsze dla skarżącego. Norma wynikająca z art. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza bowiem możliwości zmiany decyzji ostatecznej od dodatkowych przesłanek, tak jak ma to miejsce w przypadku trybów szczególnych takich jak wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji czy jej zmiana bądź uchylenie w trybie art. 154 i 155 k.p.a. Przepis art. 2 ustawy zmieniającej jest więc przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że organ powinien był wezwać skarżącego do sprecyzowania, w jakim trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego oczekuje rozpoznania wniosku. Po drugie, Sąd I instancji stwierdził, że fakt wysiedlenia z rodzinnej miejscowości Burzenin mający swoją bezpośrednią przyczynę w budowie poligonu wojskowego nie daje jeszcze wystarczających podstaw do wykluczenia możliwości jednoczesnego skierowania wysiedlanych z tych obszarów rodzin do pracy przymusowej w innych miejscowościach. Dla jednoznacznego stwierdzenia, czy w danym wypadku zachodzą przesłanki z art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, konieczne było rzetelne ustalenie okoliczności dotyczących wywiezienia i warunków pracy wnioskodawcy bądź jego rodziców, jej organizacji oraz sposobu kierowania do niej. Naczelny Sąd Administracyjny ocenę powyższą podziela. Oczywiście to na stronie ciąży obowiązek przedstawienia dokumentów mających potwierdzić okoliczności, z których strona wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Nie oznacza to jednak, że organ w takiej sytuacji zwolniony jest z wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego obowiązków w zakresie rzetelnego i dokładnego prowadzenia postępowania dowodowego. To organ jest niejako "gospodarzem" postępowania, dysponuje fachową wiedzą w tym zakresie i powinien dbać o zachowanie zasad tego postępowania, bowiem takie obowiązki nakładają na niego przepisy ustawy, przede wszystkim art. 7 i art. 8 k.p.a. Organ tych warunków nie spełnił, a przeprowadzone postępowanie dowodowe było niepełne. Organ z urzędu nie poczynił wystarczających ustaleń dotyczących stwierdzenia faktu deportacji (wywiezienia) rodziny skarżącego. Powyższe niewątpliwie stanowi o naruszeniu zasad postępowania, o których stanowi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. To z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis powołał Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie przesądził kwestii zasadności przyznania skarżącemu przedmiotowego świadczenia. Zarzuty stawiane przez Sąd I instancji rozstrzygnięciom Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych są zarzutami o charakterze procesowym, dotyczącymi przede wszystkim oceny materiału dowodowego, choć zostały błędnie określone jako zarzuty błędnej wykładni art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym. Zaskarżona decyzja organu nie pozwala jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy praca przymusowa skarżącego odbywała się w warunkach represji. Stąd też nie można skutecznie postawić Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Przeciwnie, wykładnia tego przepisu przedstawiona przez Sąd I instancji jest prawidłowa. Oczywistym jest, że każda sprawa administracyjna powinna być traktowana indywidualnie, stąd żeby uniknąć zarzutów w tym zakresie konieczne jest między innymi dokonanie przez organ pełnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a następnie przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu decyzji. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło i choć zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym postawiony organowi przez Sąd I instancji był przedwczesny, to jednak nie można pominąć, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie uzasadnił w sposób przekonujący swojego stanowiska, czego konsekwencją było prawidłowe uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 2 7