II SA/Wr 696/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz – sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Paweł Czyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W M T na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku ze zbyciem nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 8 lutego 2011 r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W z dnia 10 lipca 2006 r. ustalającej skarżącemu opłatę jednorazową z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z jej zbyciem. Decyzja ustalająca opłatę wydana została na wniosek skarżącego, określiła obowiązek jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty zbycia nieruchomości i wskazała na możność zmiany opłaty w przypadku zmiany wartości nieruchomości w dniu jej zbycia. Plan miejscowy opublikowany w dniu 6 kwietnia 2004 r. ustanowił stawkę procentową opłaty w wysokości 30%. Według operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartości nieruchomości wzrosła o 5.224.303 zł, stąd ustalona opłata wyniosła 1.567.290,90 zł. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji wywodził, że wycenę wartości nieruchomości sporządzono na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Wycena tymczasem powinna uwzględniać wyłącznie wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem planu miejscowego, nie zaś innymi czynnikami, jak np. ogólny wzrost cen nieruchomości. Dlatego różnicę wartości przed i po uchwaleniu planu należało ustalić na dzień 15 stycznia 2004 r. Przy dokonywaniu wyceny stosowano § 50 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) będący przepisem niekonstytucyjnym, jako wydanym z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 159 u.g.n. (obecnie Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz dokonującym zmiany ustawy tj. art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Według tego ostatniego przepisu wysokość opłaty jednorazowej ustala się na dzień sprzedaż nieruchomości. Nie oznacza to, że na ten dzień ustala się wartość nieruchomości, jak przyjęto w rozporządzeniu. Z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że wartość oblicza się na dzień uchwalenia planu miejscowego. Odmienna wykładnia art. 37 ust. 1 byłaby niezgodna z art. 32 Konstytucji. Według skarżącego w sprawie powinna być stosowana Ordynacja podatkowa. W ocenie Kolegium wskazana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Plan miejscowy określający przeznaczenie nieruchomości skarżącego wszedł w życie z dniem 21 kwietnia 2004 r. Adresatem decyzji powinien być właściciel nieruchomości. Nie było istotne, że skarżący w dniu 20 kwietnia 2004 r. jako pożyczkobiorca przeniósł własność nieruchomości na zabezpieczenie na rzecz pożyczkodawcy. Jednak strony tej umowy dokonały jej rozwiązania w dniu 10 listopada 2005 r., zaś pożyczkodawca przeniósł własność nieruchomości z powrotem na skarżącego. Korzyść z tytułu uchwalenia planu miejscowego odniósł więc skarżący. Ustalenie opłaty jednorazowej znajdowało oparcie w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zaś wzrost wartości ustalony został zgodnie z art. 37 ust. 11 tej ustawy w związku z art. 149 i nast. u.g.n. w oparciu o operat szacunkowy. Wartość nieruchomości została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień sporządzenia operatu, czyli dzień 26 kwietnia 2006 r., co Kolegium uznało za prawidłowe. Przyjęto bowiem stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego i ta okoliczność eliminuje inne czynniki wzrostu wartości, poza uchwaleniem planu. Organ dokonał wykładni art. 37 ust. 1 przekonującej o nietrafności twierdzenia skarżącego. Opłatę wymierza się z uwagi na korzyść majątkową uzyskaną przez zbywcę i związana z sytuacją na rynku nieruchomości w danym czasie, co uzasadnia zróżnicowanie sytuacji zbywców w zależności od daty zbycia. Dlatego przepis § 50 ust. 2 rozporządzenia nie modyfikuje ustawy. Skoro skarżącemu ustalono opłatę przed zbyciem nieruchomości, to miarodajna była różnica wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji. W tym dniu aktualna była wartość określona w operacie szacunkowym. Jak wynika z operatu, nieruchomość skarżącego według planu miejscowego z 1988 r. przeznaczona była pod uprawy polowe. Plan ten utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy w dniu 31 grudnia 2003 r. Niewykluczone więc, że rzeczoznawca powinien uwzględnić kryterium faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych nie uwzględniono istnienia ,,luki planistycznej". Ponadto rzeczoznawca uwzględnił również faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości pod uprawy polowe. Organ wskazał, że brzmienie art. 37 ust. 1 mogło powodować poważne wątpliwości interpretacyjne, co nie pozwala na przyjęcie istnienia podstawy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie było podstaw do stosowania Ordynacji podatkowej. Przyjęcie w badanej decyzji, że będzie podlegała wykonaniu po dokonaniu zbycia nieruchomości, bez konieczności wydania kolejnej decyzji z urzędu, również nie naruszało prawa w sposób rażący, także z uwagi na rozbieżną wykładnię w tej kwestii. Dopuszczenie zmiany decyzji zawierało jedynie wskazanie na uprawnienie strony wynikające z art. 154 lub art. 155 k.p.a. Kolejną decyzją z dnia 1 czerwca 2007 r. organ pierwszej instancji zmienił na wniosek skarżącego decyzję z dnia 10 lipca 2006 r., powołując w podstawie prawnej art. 154 k.p.a. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 77, 80 i 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. przez nieodniesienie się do kwestii stosowania rozporządzenia oraz art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez uznanie, że wysokość opłaty jednorazowej odnosić się może do wzrostu wartości rynkowej nieruchomości. Według skarżącego wzrost wartości nieruchomości powinien być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego, nie zaś zmian wartości nieruchomości z upływem czasu. Istotna jest różnica wartości nieruchomości skarżącego na dzień 15 stycznia 2004 r., czyli dzień uchwalenia planu. Wzrost cen rynkowych nie powinien być uwzględniany. Ustalenie wysokości opłaty jednorazowej według cen rynkowych z daty wydania decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa. Akt wykonawczy do u.g.n. nie mógł regulować sposobu stosowania u.p.z.p. Stosowanie § 50 rozporządzenia narusza zasadę równości. Uwzględnianie zmiany cen rynkowych przewiduje art. 98 u.g.n., nie zaś art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Skarżący podtrzymał stanowisko w kwestii stosowania niekonstytucyjnego rozporządzenia oraz stosowania art. 210 Ordynacji podatkowej. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Na wstępie organ omówił istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w którym podlega badaniu istnienie podstaw z art. 156 § 1 k.p.a., nie następuje zaś rozstrzyganie merytoryczne. Organ w pierwszej decyzji trafnie wykluczył istnienie w nin. sprawie przesłanek nieważności decyzji, a przy tym w pełni omówił argumentację skarżącego. Organ wskazał, że przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 6 i 7 u.p.z.p. nie określają daty, na którą określa się wartość nieruchomości dla ustalenia opłaty jednorazowej. Jedynie przepis § 50 ust. 2 rozporządzenia nakazuje uwzględnić ceny z dnia zbycia gruntu. Może to uzasadniać rozbieżną wykładnię tych przepisów. Nie ma jednak miejsca na jej dokonywanie w postępowaniu nieważnościom. Nawet gdyby przyjąć interpretację skarżącego, to przecież art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy i § 50 rozporządzenia nie były stosowane w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10 lipca 2006 r. Przepis § 50 powołał w operacie rzeczoznawca, zaznaczając od razu, że nie znajduje on zastosowania przy dokonywaniu wyceny. Było istotne, czy badana decyzja wydana została z naruszeniem art. 37 ust. 7 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Organ nie stwierdził tego naruszenia. Skarżący formułuje wprawdzie zarzuty naruszenia prawa materialnego, ale nie w rzeczywistości próbuje podważyć prawidłowość operatu szacunkowego, do czego bardziej odpowiednie byłyby zarzuty procesowe (art. 7, art. 80 k.p.a.). Organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia uchybień procesowych przy wydawaniu decyzji z 2006 r. Zamieszczenie w tej decyzji warunku zbycia, jako podstawy pobrania opłaty, wobec kontrowersji w tym zakresie, nie mogło oznaczać rażącego naruszenia prawa. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył dotychczasowe zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i § 50 rozporządzenia. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ,,ustala się na dzień sprzedaży", nie zaś według wartości z tego dnia. Uwzględnienie wzrostu wartości rynkowej nieruchomości, oprócz wzrostu wynikającego z samego uchwalenia planu, stanowiło naruszenie prawa. W tym zakresie obie decyzje organu wyrażają rozbieżne stanowiska. W ocenie skarżącego obciążenie jedynie niektórych właścicieli nieruchomości opłata prowadzi do złamania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i gdyby tak rozumieć ustawę, to sąd powinien zainicjować badanie konstytucyjności ustawy. W nin. sprawie jednak opłata nie została ustalona zgodnie z przepisami prawa, tj. w oparciu o art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący powtórzył ponadto, że decyzja z 2006 r. wydana została w oparciu o § 50 rozporządzenia wykonawczego. Przepis ten jest niekonstytucyjny, co wykazał skarżący w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżący dodał, że zaskarżona decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz dołączył wykres obrazujący zawyżenie wzrostu wartości nieruchomości, gdyby oprócz wzrostu wynikającego bezpośrednio z uchwalenia planu uwzględnić wzrost cen rynkowych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolowaną przez organ decyzję merytoryczną wydano na podstawie art. 37 ust. 7 u.p.z.p., czyli na wniosek skarżącego i w oparciu o analizę sporządzonego na zlecenie organu merytorycznego operatu szacunkowego. W treści tego operatu powołano § 50 rozporządzenia wykonawczego (przewidujący wymóg uwzględniania przy wycenie stanu nieruchomości z daty wejścia w życie planu miejscowego oraz cen z dnia zbycia nieruchomości), jednak zaznaczono (podkreśla to organ), że wyceny dokonuje się na dzień wydania decyzji. Nie oznaczało to wprawdzie bezpośredniego stosowania przez organ merytoryczny § 50 rozporządzenia, ale akceptację przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego poziomu cen rynkowych z 2006 r., z okresu dwóch lat po wejściu w życie planu miejscowego. Przepis art. 37 ust. 7 u.p.z.p. zawiera odesłanie do art. 36 ust. 4 tej ustawy (podstawa prawna ustalenia renty planistycznej), co z kolei oznacza wymóg stosowania art. 37 ust. 1 (wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości), oczywiście odpowiednio skoro ustalenie opłaty następuje przed zbyciem nieruchomości. Dlatego w ocenie Sądu przy badaniu przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należało ocenić, czy organ merytoryczny w sposób rażący naruszył wszystkie wymienione przepisy, o ile nawet organ ten w sposób wyraźny nie powołał ich w podstawie prawnej kontrolowanej przez organ decyzji. Uchybienie organu polegające na wyrażeniu częściowo odmiennej oceny, nie miało jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia. Organ trafnie w pierwszym rzędzie odwołał się do istoty i podstaw postępowania nieważnościowego. Prawidłowo wykluczył przesłankę rażącego naruszenia prawa z uwagi na dopuszczalne zróżnicowanie możliwej wykładni niejednoznacznych przepisów ustawowych. Trafnie również dostrzegł problemy nie poruszone przez skarżącego, lecz wymagające rozstrzygnięcia (kwestia stanu prawnego nieruchomości, na ten temat patrz wyrok II SA/Gl 790/09 lub kwestie dodatkowych rozstrzygnięć w osnowie decyzji merytorycznej). Dostrzegając możliwości rozbieżnej wykładni art. 37 ust. 1 u.p.z.p. należało zresztą wyraźnie wskazać, że bardziej przekonująca jest interpretacja zbieżna z rozstrzygnięciem decyzji merytorycznej, wydanym w oparciu o operat szacunkowy z 2006 r. Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądowym (wyrok II OSK 455/09) przepis art. 37 ust. 7 u.p.z.p. ustanowiony został w interesie ewentualnego zbywcy nieruchomości, bowiem ma go chronić przed skutkami wzrostu cen rynkowych nieruchomości w okresie do dnia zbycia nieruchomości. Powyższy pogląd prawny, którego trafności nie ma potrzeby podważać, nie tylko wyjaśnia ratio legis, ale oparty został na nie wyrażonym wyraźnie założeniu, że czynnik wzrostu cen rynkowych nieruchomości związanych z elementem zmiany przeznaczenia nieruchomości podlega uwzględnieniu przy ustalaniu renty planistycznej. Samo jedynie powołanie w operacie szacunkowym § 50 rozporządzenia wykonawczego nie oznaczało jeszcze, że z tego powodu decyzja merytoryczna rażąco naruszała prawo. Jak już zaznaczono, z samego brzmienia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 4 i ust. 11 u.p.z.p. raczej wynika, że o ile o ustaleniu opłaty decyduje wyłącznie czynnik zmiany przeznaczenia, to wycena tego czynnika nie odpowiada poziomowi cen rynkowych z daty uchwalenia planu miejscowego. Wbrew wywodom skarżącego uzasadnione jest zróżnicowanie obowiązku uiszczenia przez zbywców renty planistycznej w zależności od poziomu cen rynkowych z daty zbycia lub ustalenia opłaty na wniosek. Punkt ciężkości ocen przesuwa się wówczas, jak trafnie zauważył organ, w kierunku oceny operatu szacunkowego, czyli ocen procesowych, a nie materialnoprawnych. Omówione przez organ postacie uchybień procesowych rzeczywiście mogą podlegać ocenie według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dokonana w tym zakresie ocena organu nie nasuwa zastrzeżeń. Można dodać, wbrew zarzutom skarżącego, że odesłanie do u.g.n. zawarte w art. 37 ust. 11 u.p.z.p. obejmuje również art. 159 u.g.n. Uchylenie § 50 rozporządzenia może również dowodzić, że istnienie tego przepisu wykonawczego nie było nieodzowne dla prawidłowego stosowania art. 34 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Skarżący jak wiadomo nie kwestionuje konstytucyjności art. 37 ust. 11 u.p.z.p. lub art. 159 u.g.n. oraz samej zasady sposobu ustalenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty, lecz konstytucyjność samego jedynie doprecyzowania w rozporządzeniu z jakiej daty ceny rynkowe mają znaczenie. Jak wskazano, nie było niewątpliwe, że doprecyzowanie to nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej, zaś sama kwestia konstytucyjności § 50 rozporządzenia nie miała znaczenia dla ocen w nin. sprawie. Należy powtórzyć, że czym innym jest ustawowy nakaz wiązania wzrostu wyłącznie z czynnikiem zmiany przeznaczenia, a czym innym sposób wyceny tego czynnika. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia tej kwestii w ustawie i przyjęcie wykładni zbieżnej z § 50 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczalnej a wręcz bardziej uzasadnionej, nie uzasadniało przypisania organowi merytorycznemu rażącego naruszenia prawa. Sąd nie nabrał wątpliwości odnośnie konstytucyjności art. 37 ust. 1 u.p.z.p. na podstawie argumentacji skarżącego. Wszelkie zgłoszone zarzuty skarżącego okazały się nieuzasadnione. Poza zarzutami skargi i rozważaniami organu Sąd oceniał wpływ dokonanej na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany rozstrzygnięcia decyzji z 2006 r. o wysokości opłaty, na dopuszczalność merytorycznego orzekania w kwestii nieważności tego rozstrzygnięcia. Doszedł do przekonania, że zmiana ta nie oznaczała wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego i nie prowadziła do częściowej lub całkowitej bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego. Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.