II SA/Wa 1558/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy – oddala skargę – Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 3 pkt 1 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował A. M. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W odwołaniu od powyższej decyzji, nadanym w dniu [...] grudnia 2009 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz bezpośrednio w art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, czyli art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto podniósł zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego okresu służby, doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Skarżący wskazał również na naruszenie norm prawa materialnego, przejawiające się w niezastosowaniu podczas rozstrzygania sprawy art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej. Zarzucając powyższe odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wraz ze wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 7 ww. ustawy. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Szef Służby Celnej, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu wskazał, iż uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, Sąd Najwyższy orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie, w jakim mianowanie dotyczy określenia korpusu służbowego. Tym samym przesądzono ostatecznie, iż akt mianowania wydany na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. jest w istocie decyzją administracyjną. Następnie organ podniósł, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła w Służbie Celnej korpusy (szeregowych Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej oraz oficerów starszych Służby Celnej) oraz odpowiednio w ramach korpusów nowe stopnie służbowe. Przyporządkowanie do właściwego korpusu i kryteria uzyskania nowego stopnia służbowego w tym korpusie funkcjonariuszy, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej, regulują przepisy art. 223 zawarte w Rozdziale 14 ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Zgodnie z art. 223 ust. 3 pkt. 1 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu aspiranta celnego, starszego aspiranta celnego lub podkomisarza celnego określa się w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. w dniu 31 października 2009 r., A. M. pełnił służbę w stopniu [...] i zajmował stanowisko [...]. W związku z powyższym należało określić funkcjonariuszowi stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z powyższego wynika, że mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej zostało dokonane prawidłowo. Następnie Szef Służby Celnej podkreślił, iż w procesie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu ustawodawca nie pozostawił organowi tzw. "luzu decyzyjnego", wskazując mechanizm mianowania do konkretnego korpusu w ust. 2-6 art. 223 ww. ustawy. Zgodnie z treścią tej normy zadaniem organu jest umieścić funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie. Z kolei przypisanie danemu funkcjonariuszowi celnemu konkretnego, nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest, w myśl art. 223 ust. 7 ustawy, od okresu służby danego funkcjonariusza w Służbie Celnej albo od zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Organ ma zatem w tym zakresie pewną swobodę w kształtowaniu sytuacji prawnej funkcjonariusza. Kierując się powyższymi wskazówkami może przypisać danemu funkcjonariuszowi określony stopień służbowy w danym korpusie, jednak z tym zastrzeżeniem, że nie może mianować go na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2-6 art. 223 ustawy. W ocenie organu, nie wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach stosunku służbowego są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie odwołanie dotyczy aktu z zakresu dyspozycyjności funkcjonariusza wobec jego władzy służbowej, jakim jest mianowanie na stopień służbowy. Uprawnienie do jednostronnego i władczego rozstrzygnięcia w zakresie jednego z elementów stosunku służbowego, niestanowiącego istotnego elementu mianowania do służby (art. 82 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej), ustawa przyznała kierownikowi urzędu. Szef Służby Celnej, rozpatrując sprawę w II instancji uznał, iż nie jest uprawniony do nadania nowego stopnia służbowego odwołującemu, gdyż jego przełożonym jest Dyrektor Izby Celnej w B. Natomiast akty mianowania wydane na podstawie art. 223 cytowanej ustawy o Służbie Celnej podlegają kontroli sądowoadministracyjnej jedynie w takim zakresie, w jakim dotyczą określenia korpusu służbowego. Na powyższą decyzję A. M. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz art. 6 k.p.a. poprzez działanie wbrew zasadzie praworządności, a w konsekwencji nieuwzględnienie przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, bez rozstrzygnięcia w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." oraz o uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż użyte w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi - w ocenie skarżącego - do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśli bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżący powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, zgodnie z którym brak jest podstaw do innego niż literalne odczytanie treści zapisu "przed dniem wejścia w życie ustawy" w sytuacji, gdy w tej samej ustawie ustawodawca posługuje się jednocześnie określeniem "w dniu wejścia w życie ustawy", dla odróżnienia odmiennych stanów faktycznych. Skarżący zarzucił ponadto, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji decyzji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Zdaniem skarżącego, decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie wskazując, że w swoim odwołaniu z dnia [...] grudnia 2009 r. i z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżący nie kwestionował aktu mianowania w zakresie przypisania do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, lecz wnosił o mianowanie na wyższy stopień służbowy w tym korpusie uwzględniające przepis art. 223. ust. 7 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W sprawie niniejszej należy rozstrzygnąć spór dotyczący wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Stanowi on, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" należy poddać wykładni językowej. Wspomniany zwrot może oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W przypadku, gdy wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, należy odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą rozstrzyganiu zaistniałych wątpliwości, oraz pozwala uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Zgodnie z zasadą wykładni systemowej nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej miała na celu m.in. uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, oraz stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2 - 6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis ww. artykułu nie pozostawia opisanych kwestii uznaniu administracyjnemu. Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie funkcjonariuszy do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Podkreślić należy, że celem tej regulacji nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2 - 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Jak już wskazano powyżej celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Bowiem przyjęcie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Dyrektor Izby Celnej w B., jak i Szef Służby Celnej dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Jednak zauważyć w tym miejscu należy, że skarżący nie kwestionuje aktu mianowania w zakresie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu, lecz wnosi o mianowanie na wyższy stopień służbowy w tym korpusie. Dokonując rozważań w tej kwestii należy odwołać się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10. W jej uzasadnieniu przytoczony został art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Wśród wymienionych powyżej kwestii nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Wyjaśniając ten problem, Sąd Najwyższy zaznaczył, że dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w stosunkach tych nie występuje równorzędność podmiotów. Wynika z tego, że przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy, w czym objawia się podległość służbowa funkcjonariusza. Sąd Najwyższy potwierdził pogląd panujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych oraz jego istotne elementy. Ochroną sądową nie jest objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy - takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy i związana z tym dyspozycyjność. Dlatego też organ wydając decyzję z dnia [...] maja 2011 r., zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu - słusznie uznając żądanie A. M. dotyczące mianowania na wyższy stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych za bezzasadne. Tym samym bezzasadny jest również zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie tylko w zakresie korpusu, bez rozstrzygnięcia w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a., Sąd zauważa, iż wyrażone w nich zasady należy tłumaczyć jako działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji ma obowiązek dokonać oceny jakie przepisy obowiązują w dniu wydania decyzji, a następnie prawidłowo ustalić stan faktyczny, co do którego znajdą zastosowanie te konkretne przepisy. Organ ma bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, nie ma w nim miejsca na dowolność interpretacji norm prawnych. W sprawie niniejszej obowiązek ten organ respektował. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, w toku postępowania przed organem odwoławczym nie doszło również do naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a podjęte w sprawie rozstrzygnięcie należycie uzasadnił, zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Decyzje podjęte zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w B., jak i Szefa Służby Celnej należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.