I OSK 842/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 54/11 w sprawie ze skargi J. A.K. na bezczynność Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Bk 54/11 oddalił skargę J. A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze do sądu administracyjnego, złożonej za pośrednictwem organu, J. A. K. wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta Białystok do wszczęcia postępowania w sprawie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr (...), obręb 11 Śródmieście, położonej przy ul. Z. K. w B., w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż do dnia wniesienia skargi (4 lipca 2011 r.) jego wniosek z dnia 8 listopada 2010 r. nie został rozpoznany i postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte. Ponieważ wniosek spełniał wymagania określone w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Białymstoku, skarżący złożył w dniu 21 lutego 2011 r. zażalenie na niezałatwienie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, które wydało w dniu 13 maja 2011 r. niezaskarżalne postanowienie znak 400.81/C-15/25/11. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji winien podjąć właściwe czynności materialno-techniczne, a następnie w określonym terminie czynność procesową, jaką jest zawiadomienie stron o jego wniosku z dnia 8 listopada 2010 r. i zawiesić postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ wydanie decyzji w sprawie, w tym zastosowanie przepisów w przedmiocie bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego w prawo własności, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia przez Sąd Rejonowy lub Sąd Okręgowy w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Białystok wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ przytoczył przepis art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), który ustanawia wymóg, że zgodę na przekształcenie muszą wyrazić wszyscy użytkownicy danej nieruchomości. W związku z powyższym w dniu 30 listopada 2010 r. skierowano wezwanie do 33 pozostałych użytkowników wieczystych o usunięcie braku formalnego wniosku przez jego uzupełnienie o: kserokopie aktów notarialnych potwierdzających posiadanie prawa użytkowania wieczystego wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych w tym budynku i deklaracji potwierdzających zgodę na przedmiotowe przekształcenie. W pouczeniu do tegoż wezwania zawarto informację wynikającą z treści art. 64 § 2 k.p.a. Braki nie zostały uzupełnione, więc wnioskowi skarżącego nie nadano dalszego biegu. Niniejsza sprawa była rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku w wyniku złożonego przez skarżącego zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Organ ten w postanowieniu z dnia 13 maja 2011 r. potwierdził prawidłowość działania organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdziło, iż nie ulega wątpliwości, że instytucja "pozostawienia podania bez rozpoznania" znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego nie zostało wszczęte. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje w postaci decyzji czy postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, nie mającą określonej formy prawnej. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie nie jest zasadne, gdyż sprawa nie była w toku i nie mogła zakończyć się decyzją administracyjną. Skoro postępowanie nie zostało wszczęte, nie można mówić o sprawie, która powinna być załatwiona we właściwym terminie. Co prawda nie zawiadomiono wnioskodawcy w formie pisemnej o fakcie pozostawienia podania bez rozpoznania, jednak powyższe naruszenie nie sprawia, że do tej sprawy może mieć zastosowanie instytucja z art. 37 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzając, ze jest ona oczywiście bezzasadna. Sąd wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w danej sprawie, ale nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Początek biegu terminu do załatwienia sprawy w pierwszej instancji należy określać według przepisów regulujących zasady wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony (art. 61–66 k.p.a.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Co jednak istotne o sposobie złożenia skutecznego żądania co do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności decydują także przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Zgodnie z przepisem art. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżącego), w przypadku, gdy z wnioskiem występują osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, z żądaniem przekształcenia występują wszyscy użytkownicy wieczyści. W razie braku zgody stosuje się odpowiednio art. 199 Kodeksu cywilnego. Kategoryczne sformułowanie przepisu, iż z żądaniem "występują" wszyscy użytkownicy wieczyści oznacza, że żądaniem wywołującym skutek w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego jest zgodne żądanie wszystkich współużytkowników wieczystych. Bez zgody wszystkich postępowanie administracyjne nie może być ani wszczęte, a brak zgody nie mógł być w żaden sposób sanowany przez działanie organu administracji publicznej. Jednomyślność zapewniają zgodne oświadczenia woli wszystkich współużytkowników; w braku takiej zgody współużytkownicy wieczyści, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd cywilny, który orzeknie w postępowaniu nieprocesowym, wydając postanowienie udzielające zastępczej zgody, bądź odmawiające udzielenia wnioskowanej zgody (odpowiednie zastosowanie art. 199 k.c.). W niniejszej sprawie wniosek złożony przez skarżącego, będącego jednym z trzydziestu kilku współużytkowników wieczystych, nie mógł stanowić "żądania wszystkich" powodującego wszczęcie postępowania administracyjnego, z czego skarżący zdawał sobie sprawę, czyniąc we wniosku wzmiankę o sprawie uzyskania zgody w trybie art. 2 ww. ustawy. Chociaż brak zgody wszystkich jest brakiem materialnoprawnym, możliwym do uzupełnienia wyłącznie w trybie cywilnym – czynności prawnej współużytkowników, bądź postanowienie sądu cywilnego, organ administracji wykazał dobrą wolę traktując wniosek jako wniesiony z brakami i podjął próbę usunięcia tych braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Działanie organu było zgodne z dyspozycją tego przepisu; nie usunięcie tych braków spowodowało pozostawienie podania bez rozpoznania, co powoduje jego bezskuteczność. Skoro nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie, to nie można mówić o bezczynności organu w załatwieniu tej sprawy, dlatego też skarga na bezczynność organu podlegała oddaleniu. Proponowana przez skarżącego konstrukcja, aby organ mimo braku zgody wszystkich współużytkowników wieczystych wszczął postępowanie administracyjne i je zawiesił do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd powszechny kwestii zgody na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie znajduje podstaw prawnych. Sąd nadmienił, że w dniu 9 października 2011 r. weszła w życie zmiana ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wprowadzona przepisem art. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), jednakże wprowadzona modyfikacja wymagań przy wszczęciu postępowania nie zmienia zasady, iż w przypadku żądania przekształcenia prawa użytkowania przez użytkowników dysponujących mniej niż połową udziałów organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 "a" k.p.a., który wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł J. A. K., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: – rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uchylenie się od kontroli działania organu w sprawie bezczynności w prowadzeniu postępowania mimo oczywistości stanu prawnego i faktycznego występującego w postępowaniu, – rażące naruszenie art. 61 § 3 k.p.a. przez błędną wykładnię uznającą, że nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie w sytuacji skutecznego złożenia przez skarżącego wniosku i podjęcia przez Prezydenta Białegostoku postępowania w sprawie sygn. SK.IV.722411-155/10 o przekształcenie prawa na mocy ustawy z dnia 29 lipca 2010 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, – rażące naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego przewidzianych art. 6, 7, 8, 9, 12 k.p.a. wobec uznania, że nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wobec odstąpienia od zasady dobrej administracji przez naruszenie: a) art. 12 w zw. z art. 35 i 36 § 1 K.p.a. o obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, przez nie zastosowanie przepisu nakazującego organowi zawiadomienie strony o terminie załatwienia sprawy oraz przyczynach zwłoki i przyczynach odstąpienia od wykonania nałożonych przez art. 36 § 1 k.p.a. obowiązków; b) art. 6 w zw. z art. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 61 § 3 i 104 § 1 i 2 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie skarżącego nie doszło do wszczęcia postępowania mimo wynikającego z art. 61 § 3 k.p.a. obowiązku wszczęcia w dacie złożenia wniosku przez stronę, co miało miejsce w dniu 8 listopada 2010 r.; c) art. 7 i 8 w zw. z art. 61a § 1, 64 § 2 oraz 77 § 1 k.p.a. przez rażąco błędną i sprzeczną z zasadami dobrej administracji interpretację, że ... "dobrą wolą organu administracyjnego było wezwanie wszystkich zainteresowanych w sprawie do usunięcia braków" co godzi w podstawowe zasady nakazujące organowi działanie z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy w interesie społecznym i interesie strony, co jest obowiązkiem organu wynikającym wprost z przepisu; d) art. 9 w zw. z art. 104 § 1 i 2 i art. 109 § 1 k.p.a. o obowiązku zakończenia sprawy w inny sposób oraz obowiązku powiadomienia o tym strony na co wskazuje następujące stanowisko uzasadnienia "pozostawienie wniosku bez uwzględnienia jest zasadą, niewymagającą powiadomienia pisemnego o przyczynach pozostawienia wniosku bez rozpoznania co naruszyło art. 109 k.p.a. i było podstawą odmowy uznania bezczynności organu; e) art. 9 w zw. z art. 50 § 1 i 2 k.p.a. przez pominięcie, że organ nieprecyzyjnie nie wezwał do usunięcia braków formalnych wniosku, bowiem jego treść nie wskazywała na kim spoczywa obowiązek usunięcia braków formalnych co miało wpływ na bezczynność organu wobec naruszenia zasady należytego, wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów reprezentacji z urzędu J. A. K. nieopłaconej w żadnej części z uwzględnieniem nakładu pracy i wiedzy specjalnej uzasadniające przyznanie stawki w wysokości 150%, a ponadto o szybkie rozpoznanie sprawy z uwagi na upływ terminu do zgłoszenia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w dniu 31 grudnia 2012 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej omówiono poszczególne zarzuty, podnosząc m.in., że bezczynność organu rozpoczęła się z upływem 7 dniowego terminu, który organ zakreślił uczestnikom do wykonania polecenia, dotyczącego uzupełnienia braków wniosku, to jest dnia 9 lutego 2011 r. Sąd nie uwzględnił faktu, że brak wywiązania się organu z powiadomienia skarżącego o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania narusza art. 109 k.p.a., nie wskazuje na jego bezczynność. W sprawie niniejszej organ zidentyfikował i zawiadomił jako strony postępowania 33 osoby, które prawidłowo zawiadomił o konieczności dokonania określonych czynności w terminie 7 dni dodając klauzulę, że brak uzupełnienia wskazanych zaleceń spowoduje pozostawienie wniosku bez uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z obrazą prawa art. 61 § 3 k.p.a. uznał, że nie obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 i 9 k.p.a. ale jego "dobrą wolą" było działanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych po przyjęciu wniosku. Obowiązkiem organu administracyjnego wynikającym z art. 9 i 61 a § 1 k.p.a. jest powiadomienie wszystkich uczestników postępowania o ewentualnych przyczynach pozostawienia wniosku bez uwzględnienia lub o wydaniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania i podanie tego przyczyny. Takie działanie organu administracyjnego nakazane art. 61 a § 1 k.p.a. wskazywałoby na brak bezczynności, bo strona otrzymałaby jasną informację, że bez podjęcia nowych działań organ nie podejmie decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Na zasadność skargi kasacyjnej wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r. stwierdziło, że organ winien dokonać stosownej adnotacji i powiadomić o tej czynności wnoszącego podanie. Prezydent Miasta Białegostoku w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Na wstępie zauważyć trzeba, że zarzuty postawione zostały w oparciu o art. 174 p.p.s.a., bez wskazania w oparciu o którą podstawę oparte zostały poszczególne zarzuty – za wyjątkiem zarzutu rażącego naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co do którego wskazano, że dotyczy on naruszenia prawa materialnego, gdy tymczasem jest to zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie przepisem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, która to kontrola w sprawie obejmuje orzekanie ze skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4. Okoliczność, że wynik tej kontroli nie spełnił oczekiwań skarżącego, bowiem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Białegostoku w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a nie – jak żądano w skardze – zobowiązywał organ na podstawie art. 149 p.p.s.a. do załatwienia sprawy, nie upoważnia do twierdzenia, że doszło w sprawie do naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Okoliczności sprawy uzasadniały pozostawienie bez rozpoznania wniosku J. A. K. z dnia 8 listopada 2010 r. dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że wystąpiły w sprawie przesłanki do zastosowania środków określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione. Nie doszło w sprawie do naruszenia żadnego z powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim nie znajduje oparcia w aktach sprawy twierdzenie, że doszło w sprawie do wszczęcia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku szczegółowo wyjaśnił sprawę, omawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także w przepisach ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, unormowania w zakresie wszczęcia postępowania na żądanie strony. Jak podkreślił Sąd w sytuacji, gdy brak było zgody (niesporne) wszystkich użytkowników wieczystych nieruchomości na przekształcenie nie mógł nastąpić skutek wniesienia podania przez skarżącego w postaci wszczęcia postępowania z datą doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jak to przewidziano w art. 61 § 3 k.p.a. Skoro organ podjął działania zmierzające do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., to wobec nie usunięcia tych braków w terminie nastąpić musiało pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania powoduje jego bezskuteczność, a więc w takiej sytuacji nie dochodzi do wszczęcia w myśl art. 61 § 3 k.p.a. postępowania. W konsekwencji, skoro postępowanie nie zostało wszczęte, to nie może być mowy o bezczynności organu w załatwianiu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest niezaskarżalną czynnością materialno-techniczną. Czynność ta nie została w Kodeksie postępowania administracyjnego sformalizowana. Jak słusznie wskazała Barbara Adamiak: "Przepisy prawa procesowego nie przewidują wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania... W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego" (w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 311). Z takiej drogi obrony swojego interesu prawnego skorzystał w sprawie skarżący. Wobec braku podstaw do wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania nie mogły być również uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 104 § 1 i 2 oraz art. 109 k.p.a. Niewątpliwie natomiast zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organ winien dokonać w aktach stosownej adnotacji i powiadomić stronę o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Choć w sprawie tego nie uczyniono, uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc nie uzasadniało uwzględnienia skargi ani skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów odnoszących się do art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a. Nie stwierdzono też by w sprawie naruszony został art. 50 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te regulują wezwanie do udziału w podejmowanych czynnościach, do złożenia wyjaśnień lub zeznań, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Natomiast w sprawie dokonano wezwania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. W żaden sposób nie wykazano też, by naruszony został art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej sprecyzowany stąd brak możliwości bliższego odniesienia się do tej kwestii. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez adwokata ustanowionego z urzędu rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.