II SA/Rz 1010/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A. w W. Zakład [...] na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...] znak: [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej po rozpoznaniu odwołania A. S.A. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2011r. Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania dokonania czynności w związku z ochroną przeciwpożarową utrzymał ją w mocy, wskazując w podstawie prawnej art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący. W dniu 21 czerwca 2011r. funkcjonariusze Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej przeprowadzili czynności kontrolno-rozpoznawcze na terenie obszarów leśnych Nadleśnictwa [...] wzdłuż linii kolejowej nr [...] L.-P. W ich toku stwierdzono, że pasy przeciwpożarowe stanowiące oddzielenie obszarów leśnych od linii kolejowej zostały wykonane jako dwa równoległe do linii kolejowej pasy terenu. Pierwszy pas terenu wykonano w odległości ok. 5m od torowiska. Nie jest on oczyszczony do warstwy mineralnej, porasta go roślinność, która często jest uschnięta, na pasie znajdują się suche gałęzie i chrust. Drugi pas położony jest w odległości ok. 25-30m od torowiska tj. w odległości ok. 20-25m od pierwszego z pasów. W większości jest on oczyszczony do warstwy mineralnej, porośnięty trochę roślinnością i pokryty suchymi liśćmi. Stwierdzono także brak wykonania pasów przeciwpożarowych poprzecznych. W związku z powyższymi ustaleniami wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2011r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej nakazał A. S.A. wykonanie w terminie 30 dni czynności w postaci: całkowitego oczyszczenia pierwszego pasa przeciwpożarowego o szerokości 2m (oddalonego o ok. 5m od linii kolejowej nr [...]), urządzenia drugiego równoległego do linii kolejowej pasu przeciwpożarowego o szerokości 2m (oddalonego od pierwszego od 10 do 15m przy linii kolejowej nr [...]), połączenia ze sobą pierwszego i drugiego pasa przeciwpożarowego (równoległych do linii kolejowej nr [...]) oraz oczyszczenia prostokątów powstałych między pasami przeciwpożarowymi wzdłuż linii kolejowej nr [...] z krzewów, suchej ściółki i gałęzi. W ocenie organu, stwierdzony stan stanowi naruszenie § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. Dz. Nr 153, poz. 955). Stosownie do tych regulacji pasy przeciwpożarowe w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch, powinny być urządzane jako dwa równoległe do linii kolejowej pasy terenu o szerokości co najmniej 2m, odległe od siebie od 10 do 15m i połączone ze sobą co 25 do 50m tej samej szerokości pasami poprzecznymi. Przy czym pierwszy pas terenu powinien być urządzony w odległości od 2 do 5m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu linii kolejowej, a w razie występowania rowów bocznych – od zewnętrznej krawędzi tych rowów. Pasy terenu winny być całkowicie oczyszczone z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych posypane warstwą piasku o grubości od 0,01 do 0,02m, zaś prostokąty powstałe między pasami terenu powinny być oczyszczone z krzewów, suchej ściółki i gałęzi oraz zadrzewione gatunkami roślin liściastych, jeżeli warunki siedliskowe zapewniają prawidłowy ich rozwój. W ocenie organu, naruszenie powołanej regulacji powoduje zwiększenie zagrożenia pożarowego dla sąsiadujących z linią kolejową obszarów leśnych ze względu na możliwość przeniesienia się pożaru na las. Organ podkreślił, że źródłem wskazanego zagrożenia jest ruch kolejowy, w szczególności związany z nim proces hamowania pociągu, który odbywa się z wytwarzaniem snopów iskier mechanicznych, stanowiących rozżarzone cząstki stali. Organ dodał, że czasami dochodzi do urwania rozgrzanych klocków hamulcowych i ich odrzucenia na znaczne odległości, co w lasach jest pewnym czynnikiem powstania pożaru. Organ wskazał na pożary, które wystąpiły w tym roku na terenie powiatu [...]. Komendant Powiatowy PSP powołał § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), wedle którego rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania wskazane w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) i powoływane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. Zdaniem organu, skoro w niniejszej sprawie naruszone zostały unormowania tego ostatniego aktu, podmiotem odpowiedzialnym za realizację nałożonych niniejszą decyzją obowiązków jest podmiot wskazany w ustawie z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007r. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Podmiot ten w świetle art. 17 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i art. 55 tej ostatniej ustawy jest obowiązany spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W tym zakresie mieści się obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, które zapewniają bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego w sąsiedztwie obszarów leśnych. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył A. S.A. w W. Zakład [...] wnosząc o jego uchylenie z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem strony odwołującej się, przedstawione przez organ przepisy nie nakładają na zarządcę infrastruktury obowiązku oczyszczania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej. Powołany bowiem art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym daje zarządcy infrastruktury jedynie prawo do urządzania i utrzymywania za odszkodowaniem pasów przeciwpożarowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Organ drugiej instancji podniósł, że nie może budzić wątpliwości, iż jednym z podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej, przy czym sposób ich wykonania określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych mieści się bowiem w ramach obowiązków ciążących na zarządcy infrastruktury kolejowej, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, obejmujących utrzymywanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska. Zdaniem organu odwoławczego, także treść art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nie wskazuje, by obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych ciążył na innym podmiocie niż zarządca infrastruktury kolejowej. Powyższego nie zmienia fakt użycia przez ustawodawcę w powołanym przepisie sformułowania "ma prawo". A. S.A. w W. Zakład [...] złożył skargę na rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze powielono argumentację odwołania od decyzji podjętej w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wprawdzie art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty oraz urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe, jednak sformułowania: "ma prawo" i "za odszkodowaniem" dotyczą warunków korzystania przez zarządcę infrastruktury z gruntów wzdłuż linii kolejowych celem prowadzenia prac niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów w związku z art. 5 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 oraz art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczącym zarządzania infrastrukturą kolejową. Dlatego też, zdaniem organu, stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych jest obowiązkiem, a nie uprawnieniem zarządcy infrastruktury kolejowej w zakresie ochrony przeciwpożarowej, o którym mowa w § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym. Organ podkreślił, że zgodnie z powołanym § 38 ust. 2, określenie podmiotu odpowiedzialnego za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych uzależnione jest od rodzaju pasów, jakie należy wykonać i utrzymywać w celu zapewnienia należytej ochrony przeciwpożarowej obszarów leśnych przed powstaniem i rozprzestrzenianiem się pożaru. Podmiotami właściwymi do wykonania pasów przeciwpożarowych typu A, B, C i D wskazanych w rozporządzeniu w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów są podmioty określone na podstawie ustawy o lasach i ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Z uwagi zaś na to, iż ustawodawca przewidział także inny rodzaj pasów tzn. oddzielających obszary leśne od linii kolejowych, (o których mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r.), to podmiotem odpowiedzialnym za ich wykonanie i utrzymywanie jest podmiot wskazany w ustawie o transporcie kolejowym, a więc zarządca infrastruktury. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej następnie P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skarga nie jest zasadna, bowiem objęta nią decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu wyżej określonym. Przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej utrzymujące w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, która nakazywała Spółce Akcyjnej A. wykonanie we wskazanym terminie ściśle określonych czynności mających na celu zapewnienie należytej ochrony przeciwpożarowej na określonym odcinku linii kolejowej nr [...] L. - P. Podstawa prawna skarżonej decyzji wskazuje § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 55 ustawy o transporcie kolejowym i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W świetle natomiast art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: ustawiać zasłony odśnieżne (pkt 1), zakładać żywopłoty (pkt 2), urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3). Ustalenie odszkodowania za ustawianie zasłon odśnieżnych, zakładanie żywopłotów, urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron (ust. 2). Jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów (ust. 3). Natomiast wedle § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) – pkt 1 oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...) – pkt 2. Dokładny sposób urządzenia pasów przeciwpożarowych znajdujących się w sąsiedztwie linii kolejowych wskazuje § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie odległości (...). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia podmiotu, na którym spoczywa obowiązek wykonania we właściwy sposób pasów przeciwpożarowych. Strona skarżąca podnosi, iż brzmienie powołanych wyżej przepisów, w szczególności art. 55 ustawy o transporcie kolejowym w żaden sposób nie wskazuje, by obowiązek w powyższym zakresie spoczywał na niej. Wywodzi to przede wszystkim z faktu, iż przepis ten posługuje się sformułowaniem "ma prawo", co jednoznacznie wyklucza przyjęcie istnienia obowiązku w tym przedmiocie. Powołuje się ponadto na pogląd Ministra Infrastruktury wyrażony w piśmie z dnia 9 listopada 2001r. znak: [...], z którego wynika, iż Spółka Akcyjna A. na gruncie powszechnie obowiązującego prawa nie jest zobligowana do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, uznając, iż kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Przemawia za tym nie mogące budzić jakichkolwiek wątpliwości brzmienie cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym zarządca zobowiązany jest spełnić warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m. in. ochronę przeciwpożarową. Obejmuje to więc z pewnością obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych w należytym stanie. Przepis ten stanowi, zdaniem Sądu, wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż prawidłowo wskazany został adresat wydanych w niniejszej sprawie decyzji. W ocenie Sądu, wskazany wyżej art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym dotyczy możliwości korzystania z gruntów sąsiadujących z linią kolejową w celu prowadzenia niezbędnych dla bezpiecznego ruchu pociągów prac. Nie jest to jednak sprzeczne z twierdzeniem, że urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych pozostaje obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Zawarty w powyższej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się bowiem do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 w/w ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Tym samym nie można z treści cytowanego przepisu (art. 55 ust. 1) wywodzić, iż zarządca ma jedynie prawo, a nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Konstatacja ta wydaje się być tym bardziej uprawniona, iż to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, a za tym logicznym jest, że to na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej. Podnieść w tym miejscu należy, iż przeszkodą do takiego stwierdzenia nie jest fakt, iż poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) wskazywało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmiot obowiązany do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych (właściciel linii kolejowych). Obecnie zaś obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...) przewiduje w § 38 ust. 2, iż podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Kwestia podmiotu zobowiązanego do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych jest więc dzisiaj uregulowana tylko w ustawie (w niniejszym przypadku w ustawie o transporcie kolejowym). Zatem zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, rozpoznające sprawę organy dokonały właściwej wykładni istotnych w sprawie regulacji materialnoprawnych. Nie zostały przy tym naruszone unormowania proceduralne. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił niniejszą skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.