VI SA/Wa 1737/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r.; 2. uchyla decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 14 września 2009 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich o wyrażenia zgody na lokalizację teletechnicznego rurociągu kablowego w pasie drogowym [...], usytuowanego zgodnie z załącznikiem mapowym do opinii ZUDP nr [...] z dnia 14 lipca 2009 r. na działkach będących we władaniu Zarządu Dróg Miejskich. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich odmówił spółce wydania prawa dysponowania ww. terenem. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż wnioskodawca nie wykazał w sposób należyty, iż wnioskowana inwestycja stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). W odwołaniu od ww. decyzji spółka wniosła o orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia 14 września 2009 r. względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 61 § 1 oraz art. 64 § 2 kpa uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. U uzasadnieniu decyzji wskazało na naruszenie przepisów proceduralnych polegające na niewyjaśnieniu zakresu żądania strony zawartego we wniosku z dnia 14 września 2009 r. W dniu 17 września 2010 r. spółka ponownie wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich z wnioskiem o wydanie prawa dysponowania terenem pasa drogowego [...] na cele budowlane związane z lokalizacją rurociągu teletechnicznego, zarejestrowanym pod nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich, działając w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w zw. 39 ust. 3 i 3a, art. 39 ust. 1 i 1 a ustawy o drogach publicznych stwierdził bezprzedmiotowość wniosku złożonego w dniu 17 września 2010 r. i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż w dniu 5 czerwca 2009 r. w trakcie kontroli w terenie ujawniono prowadzenie robót polegających na budowie rurociągu teletechnicznego tożsamego pod względem przedmiotowym z lokalizacją rurociągu przedstawionego w przedmiotowym wniosku. Powyższe wskazuje, iż przy budowie rurociągu spółka działała z naruszeniem art. 39 ust. 3 i 3a jak i art. 40 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz bez wymaganego w tym zakresie postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych regulowanego przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1944 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118). Zdaniem organu, w zaistniałym stanie faktycznym, nie można wydać decyzji zezwalającej na lokalizację przyłącza kanalizacji technicznej, które już zostało wybudowane z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Zarząd Dróg Miejskich, działając w oparciu o art. 105 § 1 kpa umorzył również postępowanie prowadzone z wniosku spółki złożonego w dniu 14 września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji, wskazując na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ podkreślił, iż zakończenie postępowania z wniosku złożonego w dniu 17 września 2010 r., tożsamego pod względem przedmiotowym oraz podmiotowym z wnioskiem złożonym w dniu 14 września 2009 r., czyni bezprzedmiotowym postępowanie z wniosku złożonego w dniu 14 września 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że w jej ocenie, przesłanką do unieważnienia decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa jest tylko i wyłącznie wydanie po sobie kolejno decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. nie załatwia sprawy co do istoty, lecz umarza postępowanie, zatem nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 in fine kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż analiza decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. jak i decyzji [...] marca 2011 r. jednoznacznie wskazuje, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki uznania obu spraw za tożsame. Wniosek złożony w dniu 14 września 2009 r. dotyczył wydania prawa do dysponowania terenem na cele budowlane w pasie drogowym [...]; wniosek złożony w dniu 17 września 2010 r., zakończony wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. dotyczył wydania prawa do dysponowania gruntem w tej samej lokalizacji; w obydwu sprawach występuje ta sama strona postępowania; stan prawny co do przepisów materialnych nie uległ zmianie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji trafnie uznał, iż postępowanie dotyczy tej samej sprawy, którą ostatecznie zakończono decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Odnosząc się do kwestii sposobu zakończenia po sobie dwóch postępowań dotyczących tej samej sprawy, organ przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, iż niedopuszczalność orzekania co do istoty sprawy w postępowaniu, w którym sprawę załatwiono wcześniejszą decyzją ostateczną dotyczy także decyzji o umorzeniu postępowania. W skardze na powyższą decyzję spółka wnosząc o jej uchylenie i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W uzasadnieniu wskazała, iż w jej ocenie, błędne ustalenia faktyczne organu skutkowały tym, iż oba wnioski skarżącej nie zostały rozpoznane merytorycznie a sprawy zostały umorzone z uwagi na wzajemne toczenie się obu postępowań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż w jego ocenie, rozumowanie skarżącej zawarte w skardze jest błędne, bowiem w sprawie wydania zgody na lokalizację inwestycji w pasie drogowym [...] w rejonie [...] (na wniosek z dnia 14 września 2009 r.) wydano nie 2, lecz 3 decyzje: - decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylona decyzją SKO z dnia [...] września 2010 r. [...]; - decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] (o umorzeniu postępowania z powodu zrealizowania inwestycji), która stała się ostateczna bez wniesienia odwołania; - decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2011 r. [...]. Powyższe w ocenie organu wskazuje, iż wniosek strony z dnia 14 września 2009 r. został ostatecznie załatwiony decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarg T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja SKO w W. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Prawo narusza także decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. podjęta w tożsamej sprawie z wniosku skarżącego. Dla końcowego załatwienia sprawy niezbędnym było także jej uchylenie. Podstawowym celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a więc skonkretyzowanie praw i obowiązków stron na podstawie obowiązującego prawa. Dopiero niemożność orzekania o istocie sprawy powoduje konieczność umorzenia postępowania. Z tych względów umorzenie postępowania traktować należy jako instytucję procesową o charakterze wyjątkowym. Unicestwia ona bowiem postępowanie i uniemożliwia ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Z tego względu przesłanki umorzenia nie mogą być traktowane w sposób rozszerzający. W przedmiotowej sprawie organy nie zrealizowały celu postępowania, jakim jest załatwienie sprawy, wręcz uchyliły się od jej załatwienia przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Spółka dwukrotnie złożyła tożsamy wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację teletechnicznego rurociągu kablowego w pasie drogowym [...] w W. Prezydent W. załatwił w pierwszej kolejności sprawę z wniosku z dnia 17 września 2010 r., podczas gdy otwarte było postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 14 września 2009 r. Aby postępowanie administracyjne mogło się toczyć, sprawa musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Podania, będąc formą komunikacji strony z organem administracji publicznej, stanowią jedno z węzłowych zagadnień procedury administracyjnej zwłaszcza wówczas, gdy wyrażone w podaniu żądanie prowadzi do wszczęcia postępowania. Tam bowiem, gdzie przepisy dla zainicjowania procesu konkretyzacji normy prawa administracyjnego w sprawie indywidualnej wymagają wniosku strony, wszczęcie postępowania administracyjnego podporządkowane jest zasadzie skargowości. Specyfika postępowania administracyjnego, gdzie organ z założenia przyjmuje postawę aktywną sprawia jednak, że pomimo niekwestionowanego uzależnienia w niektórych sprawach wszczęcia postępowania administracyjnego od sformalizowanej inicjatywy legitymowanego podmiotu wątpliwości budzi zakres wpływu zgłoszonych w podaniu (wniosku o wszczęcie postępowania) żądań strony na określenie przedmiotu i podstaw prawych postępowania. Łączy to problematykę podań i wszczęcia postępowania administracyjnego. Pozostaje poza sporem, że to żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W konsekwencji o charakterze pisma decyduje wyłącznie strona, a w razie wątpliwości organ administracji nie może się domyślać, czy też przypisywać, wedle własnej oceny, intencji stronie, lecz ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą jej wolę. Na możliwość zmiany żądania zgłoszonego przez stronę zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., wyznaczając jednocześnie szerokie ramy czasowe takiego działania strony. Zdaniem sądu orzekającego w przywołanej sprawie, modyfikacja przez stronę swych żądań możliwa jest tak długo, jak długo w sprawie nie zapadnie decyzja ostateczna, każdorazowo nakładając na orzekający organ, a zatem także organ II instancji, obowiązek dokonania na nowo oceny zgłoszonych żądań na podstawie przepisów prawa materialnego oraz wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie sposób nie zauważyć, iż chwiejność stanowiska strony w połączeniu z szeroko zakreślonymi przez NSA obowiązkami organu wydatnie może przedłużyć postępowanie, tym bardziej że przy takiej interpretacji nic nie stoi na przeszkodzie, by strona nawet kilkakrotnie w toku postępowania zmieniała swoje stanowisko w sprawie. Ewentualna zmiana stanowiska strony inicjującej postępowania nakłada na organ dodatkowe obowiązki, bowiem, jak to wywiódł i uzasadnił WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., przedmiot postępowania, który powinien być podany do wiadomości stron w zawiadomieniu, o jakim mowa w art. 61 § 1 i 3 k.p.a., zakreśla granice postępowania, które nie mogą być zmienione bez poinformowania strony. Jeśli zatem zmiana zgłoszonego żądania prowadzi do zmiany przedmiotu postępowania, to pozostałe strony, o ile w postępowaniu występują. Należy mieć jednak na uwadze, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2–3, poz. 47), a ponadto, że: "Dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji państwowej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r., I SA 1504/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 101). W przedmiotowej sprawie organ-Prezydent W., bez wyjaśnienia intencji strony co do drugiego ze złożonych wniosków, tożsamego z pierwszym, wydał w dniu [...] lutego 2011 r. decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na lokalizację inwestycji wykonanej z naruszeniem prawa. Prowadzenie robót zostało potwierdzone podczas kontroli w terenie dokonanej w dniu [..] czerwca 2009 r. Postępowanie w sprawie z pierwszego wniosku nie zostało zakończone. Po uprawomocnieniu się decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent W. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania także z wniosku pierwszego, albowiem postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją co do istoty sprawy. W ten sposób żaden z wniosków nie doczekał się rozpoznania merytorycznego, albowiem obie sprawy zostały umorzone w istocie z uwagi na wzajemne toczenie się obu postępowań. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jednakże w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty, a jego zastosowanie następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami. W wyroku z 23 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1419/07), w sprawie o podobnym stanie faktycznym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż istotne znaczenie dla kontynuowania postępowania ma to, czy sprawa administracyjna ma charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie została dotąd rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym. W tym samym wyroku NSA przypominał, że na obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata) zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony - wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę nowego żądania. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zgodny jest pogląd co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Kierując się powyższym Sąd zauważa, iż postępowanie administracyjne wszczęte na skutek pierwszego wniosku skarżącego nie zostało zakończone rozstrzygającą co do istoty sprawy decyzją. Prowadzone postępowanie nie miało znamion bezprzedmiotowości wobec czego sprawy winny zostać połączone i załatwione przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Umorzenie postępowania w kontrolowanej sprawie nastąpiło więc z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania mimo braku przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji. Powoduje też, że dana sprawa nie została rozstrzygnięta i tym samym nie został zrealizowany cel postępowania administracyjnego, którym jest załatwienie danej sprawy przez wydanie stosownego orzeczenia. Uszła także uwadze organów zmiana stanu prawnego tj. art. 39 ustawy o drogach publicznych. Z dniu 17 lipca 2010 r. dodany został art. 39 ust. 1a przez art. 62 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.10.106.675). Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca i decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. zapadły już po wejściu w życie nowelizacji ustawy o drogach publicznych. Przepisy przejściowe nie przewidują stosowania ustawy w jej dotychczasowym brzmieniu. Organy w ogóle nie rozważały zmiany stanu prawnego i jego wpływu na podejmowane decyzje. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe uwagi Sądu. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.