II SA/Rz 940/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. N. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r., Nr 70 poz. 473 ze zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie ustalenia ilości punktów sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Miasta [...] oraz uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie Miasta [...] miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży – Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w związku z wystąpieniem Prezydenta M. [...] w sprawie zaopiniowania sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie handlowym zlokalizowanym przy Al. [...] prowadzonym przez T. N. PPHU "[...]", wydała negatywną opinię odnośnie sprzedaży w tym punkcie napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Negatywna opinia spowodowana została niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku zachowania 100-metrowej odległości (licząc w ciągu komunikacyjnym) od obiektu chronionego, tj. Przedszkola "[...]", usytuowanego przy Al. [...]. Komisja wskazała, że aktualnie przedsiębiorca przygotował projekt organizacji ruchu wraz z wydzieleniem ciągu dla pieszych w pasie drogi wewnętrznej poprzez wykonanie oznakowania pionowego i poziomego, wg którego odległość ta wynosi 122 m. Przedstawiciele Komisji dokonując oględzin na miejscu i obserwacji przemieszczania się osób po wyjściu z przedszkola stwierdzili jednak, że korzystają oni wyłącznie z najkrótszego ciągu pieszego (76,10 m). W tej sytuacji Komisja uznała, że nie można dzielić ciągów pieszych, gdyż każdy z nich winien spełniać warunki uchwały, gdyż istotą i celem przepisów prawa jest ochrona wymienionych w niej obiektów oraz osób tam przebywających przed skutkami prowadzenia w ich pobliżu sprzedaży napojów alkoholowych. SKO rozpatrując zażalenie T. N. PPHU "[...]", postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 Kpa utrzymało w mocy postanowienie Komisji z dnia [...] czerwca 2011 r. uznając, że zostało ono wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. § 1 ust. 1 uchwały Rady M. [...] Nr [...] określa na 100 m minimalną odległość miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży, licząc w ciągu komunikacyjnym od wejścia do placówki do wejścia na teren działki wydzielonej trwałym ogrodzeniem, gdzie znajdują się szkoły, placówki oświatowo – wychowawcze i opiekuńcze, budynku służące wykonywaniu kultu religijnego, jednostki wojskowe, kluby abstynenckie, grupy AA, Al-Anon, A-Aten. W przypadku braku ogrodzenia odległość jest mierzona bezpośrednio do wejścia do wymienionych placówek. Pomiar przeprowadzony w ten sposób między punktem handlowym ubiegającym się o pozwolenie a Przedszkolem "[...]" wykazał, że odległość między w/w obiektami wynosi w najkrótszej linii 76,1 m i wyłącznie z niego korzystają osoby odbierające dzieci z tego przedszkola. W ocenie SKO, Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wydając swoje postanowienie prawidłowo przeprowadziła postępowanie dowodowe w sprawie, a zaproponowana przez inwestora koncepcja ciągu komunikacyjnego stoi w sprzeczności z zasadami określonymi w powyższej uchwale Rady M. [...] oraz z ustalonym stanem faktycznym w terenie. Zaproponowany sposób przebiegu ruchu pieszego jest błędny logicznie, bowiem oczywistym jest, że pieszy będzie zmierzał najkrótszą drogą do celu. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze T. N. zwrócił się o uchylenie w całości postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r. jako niezgodnego z prawem, zarzucając mu: 1. Naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: - naruszenie art. 7 i 8 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia kroków celem ustalenia prawdy obiektywnej, przez co nastąpiło naruszenie słusznego interesu obywatela, - naruszenie art. 77 i 80 Kpa poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności Projektu organizacji ruchu sporządzonego przez osobę uprawnioną, 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady M. [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zdaniem skarżącego, dokonana przez Komisję wyrywkowa obserwacja osób przypadkowo przechodzących przez teren którego dotyczą wydane w sprawie postanowienia nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W jego ocenie w podobny sposób można by uznać, że osoby poruszające się przez jezdnię w miejscu niedozwolonym, wybierające najkrótszą drogę, sankcjonują szlak komunikacyjny po najkrótszym odcinku. Skoro zatem do wniosku dołączono opinię prywatną sporządzoną przez osobę uprawnioną z której wynika, że odległość powyższa wynosi 122 m zgodnie z zasadami bezpieczeństwa w ruchu lądowym, to wobec zachowania wymogu 100 m odległości należało wydać pozytywną opinię zgodnie z jego wnioskiem. W odpowiedzi na skargę SKO uznając zarzuty skargi za niezasadne wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określono przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany jednak zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrola decyzji objętej skargą nie może być prowadzona dowolnie. Podstawą bez wątpienia jest kontrola z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność zaskarżonego postanowienia. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W dalszej kolejności sąd przechodzi do oceny ewentualnego istnienia innych wad tj. niezachowania przepisów postępowania administracyjnego a następnie naruszenia przepisów prawa materialnego. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., a zestawienie to stanowi katalog zamknięty a redakcja przepisu nie pozwala na zastosowanie wykładni rozszerzającej. Bezspornym jest, że postanowieniem Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z dnia [...] czerwca 2011 r. negatywnie zaopiniowano wniosek skarżącego o wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa w punkcie handlowym przy Al. [...] w R. W uzasadnieniu wskazano, że odległość tego punktu od miejsc wskazanych w Uchwale Rady Miasta [...] jest mniejsza jak 100 m. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. "utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne". W uzasadnieniu ponownie przytoczono, że treść uchwały Rady Miasta [...] oraz to, że odległość punktu sprzedaży alkoholu jest mniejsza niż przewidziana uchwałą 100 m. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. brzmi "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Oczywista sprzeczność pomiędzy powołaną podstawą prawną a rozstrzygnięciem organu stanowi rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (patrz: komentarz A. Wróbel str. 356). Istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności musi być "oczywiste, widoczne gołym okiem" a nie być kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. II OSK 490/05). Rażącego naruszenia prawa należy upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej, oraz w tym iż nie jest stopniowalne. Z orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego wynika, że jako rażące naruszenie prawa kwalifikowane uważane są nie tylko naruszenia prawa materialnego ale również naruszenie norm kompetencyjnych jak i procesowych. Poglądy doktryny i orzecznictwa skłaniają się do kasacyjnego rozumienia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznania konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji, z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 127 § 1 i 129 § 2 k.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisów art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.