II SA/Kr 1461/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudzień 2011 r. sprawy ze skargi P.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. z dnia 21 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...], wydanym na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 1 i 6, art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późniejszymi zmianami) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późniejszymi zmianami) oddalił zarzuty P.R. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 8 lipca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po uprzednim upomnieniu wszczął postępowanie egzekucyjne wobec niewykonania obowiązku nałożonego swoją ostateczną decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2009 r., znak: [...] polegającego na nakazie rozbiórki nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych istniejącego budynku parterowego, zlokalizowanego na działce nr 1 obr [...] przy ul. [...] w K. , wybudowanych bez uzyskania przez inwestora stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 8 lipca 2010 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy nr [...] w którym zgodnie z treścią decyzji jako osobę zobowiązaną wskazał P.R. P.R. zgłosił zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, a mianowicie: nieistnienie obowiązku stwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nr [...], częściowe wykonanie obowiązku, a także niedopuszczalność egzekucji. Organ pierwszej instancji wskazał, że z urzędu bada dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z art. 16 kpa wynika zasada trwałości decyzji ostatecznych, a w postępowaniu egzekucyjnym nie można weryfikować ich prawidłowości. Stwierdził, że w niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki części obiektu budowlanego jest wykonalny zarówno od strony technicznej jak i prawnej. Podniósł także, że dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna będąca podstawą wydania tytułu wykonawczego w danym postępowaniu egzekucyjnym podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tejże decyzji oraz ustaleń w niej zawartych. Organ wskazał też, że obowiązek, objęty tytułem wykonawczym nie został wykonany w całości ani w części, co sprawdzono w drodze czynności kontrolnych. Wyjaśnił też, że dopiero całościowe wykonanie egzekwowanego obowiązku może prowadzić do odstąpienia przez organ egzekucyjny od dalszych czynności. Organ egzekucyjny nie znalazł również podstaw do zastosowania przepisu art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czyli wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub niektórych czynności do czasu rozpatrzenia zarzutu. P.R. wniósł w terminie zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzucił w nim błędne ustalenie istnienia obowiązku, błędne ustalenie, iż obowiązek nie został częściowo wykonany oraz nie rozpoznanie wszystkich zarzutów w sposób wyczerpujący i całkowity. Podniósł, że wykonywana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, co skutkuje tym, że nie można jej uznać za decyzję, która weszła do obrotu prawnego, a tym samym obowiązek z niej wynikający nie istnieje. Odnośnie częściowego wykonania obowiązku skarżący zwrócił uwagę, że uiścił koszty upomnienia, a organ nie odniósł się do tego faktu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy omówił dotychczasowy przebieg postępowania egzekucyjnego oraz przedstawił treść wykonywanego obowiązku. Następnie powołał treść art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując, że wnosząc zarzuty, zobowiązany określa w czym upatruje wadliwość postępowania egzekucyjnego, a tym samym wyznacza granice, w jakich organ egzekucyjny orzeka w sprawie zarzutów. Postępowanie w przedmiocie zarzutów toczy się zatem jedynie w ramach nakreślonych przez zobowiązanego zgłaszającego konkretne zarzuty. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji prawidłowo ustosunkował się do zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego, uznając je za niezasadne. Za niezasługujący na uwzględnienie uznał zarzut nieistnienia obowiązku, oparty na stwierdzeniu skarżącego, że wykonywana decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Zaznaczył, że nieistnienie obowiązku oznacza sytuację, w której egzekwowanego obowiązku w ogóle nie ma. W przypadku zgłoszenia zarzutu nieistnienia obowiązku organ egzekucyjny ogranicza się jedynie do formalnej kontroli, czy akt prawny, z którego wynika egzekwowany obowiązek, istnieje w obrocie prawnym. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie może zatem oceniać poprawności merytorycznej decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Organ egzekucyjny związany jest egzekwowaną decyzją do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem organu odwoławczego, zarzut wykonania obowiązku również nie znajduje uzasadnienia. Dotyczy on bowiem sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek nie istnieje w chwili wszczęcia egzekucji z powodu jego wykonania. Dlatego też nie może zostać uwzględniony zarzut wykonania obowiązku podniesiony przez zobowiązanego, który wskazuje jedynie, iż uiścił koszty upomnienia. Odnośnie zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Podniesiona przez zobowiązanego okoliczność nierozpoznania w sposób ostateczny wniosku o wstrzymanie wykonania egzekwowanej decyzji w związku z postępowaniem wznowieniewym pozostaje bez wpływu na dopuszczalność egzekucji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Nie zachodzą też żadne przedmiotowe ani podmiotowe przesłanki uznania egzekucji za niedopuszczalną. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, P.R. wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Podniósł szereg zarzutów, a to: - naruszenia art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjne w administracji poprzez błędne wykazanie istnienia obowiązku stwierdzonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...], błędne twierdzenie organu, iż nie doszło do częściowego wykonania obowiązku przez skarżącego i błędne twierdzenie organu, iż w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej przedmiotowej sprawy egzekucja jest dopuszczalna; - naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nie uwzględnienie słusznego interesu strony, - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu w sposób wyczerpujący i czytelny swojego rozstrzygnięcia oraz zawarcia podstaw wydania postanowienia określonej treści niekorzystnej dla skarżącego; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 107 k.p.a poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia obligatoryjnych z punktu widzenia prawa składników - tj. szczegółowego i wyczerpującego wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi P.R. powtórzył wywody zażalenia. Podkreślił, że decyzja o nakazie rozbiórki dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, co skutkuje tym, że nie można jej uznać za decyzję, która weszła do obrotu prawnego, a tym samym obowiązek z niej wynikający nie istnieje. Brak jest więc podstawy do wszczęcia egzekucji, a to w związku z nieistnieniem obowiązku. Dalej skarżący podniósł, że organy egzekucyjne pominęły wykonanie obowiązku w części, polegające na uiszczeniu kosztów upomnienia. Wskazał też, że spełnione są podmiotowe przesłanki niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Tytuł wykonawczy nr [...] nie powinien stanowić podstawy wszczęcia egzekucji, gdyż oparty został na złej merytorycznie decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, organy bowiem prawidłowo uznały, że żaden z podniesionych przez skarżącego zarzutów nie jest uzasadniony. Skarżący podniósł, w stosunku do wszczętego postępowania egzekucyjnego, trzy zarzuty. Istotą zarzutu jest wskazanie takich okoliczności, które już w momencie wystawienia tytułu wykonawczego wszczęcie i prowadzenie egzekucji czyniłyby bezprzedmiotowym lub sprzecznym z prawem. Zarzut stanowi środek ochrony dłużnika we wstępnym etapie egzekucji. Zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W rozpatrywanej sprawie egzekwowanym obowiązkiem jest rozbiórka obiektu budowlanego. Rozbiórka obiektu opisanego w tytule wykonawczym jest przedsięwzięciem niepodzielnym. Nawet więc rozpoczęcie wykonywania takiego zadania przed wszczęciem egzekucji nie czyni tej egzekucji ani bezprzedmiotowej, ani bezprawnej. Jest zaś oczywiste, że uiszczenie kosztów poprzedzającego wystawienie tytułu wykonawczego upomnienia, nie stanowi w ogóle wykonania części obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu. Równie oczywiste jest, że egzekucja w sprawie nie jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie zaś do przepisu art. 3 § 1 w/w ustawy egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Egzekwowany w sprawie nakaz rozbiórki został orzeczony decyzją administracyjną organu administracji rządowej i nie ma przepisu odrębnego, który dla takiego obowiązku wyłączałby tryb egzekucji administracyjnej. Nie zachodzą też w sprawie żadne inne przyczyny, które egzekucję czyniłyby niedopuszczalną. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy nie jest taką przyczyną fakt złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w ramach postępowania wznowieniowego. Dopiero wstrzymanie wykonania decyzji prowadzić by musiało do zatamowania postępowania egzekucyjnego, ale nie z powodu niedopuszczalności, lecz na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy, wg. którego postępowanie egzekucyjne podlega zawieszeniu w razie m.in. wstrzymania wykonania obowiązku. Prawidłowo organy uznały za chybiony zarzut nieistnienia obowiązku. Sąd podziela w całości argumentację organów w tej mierze. Dodać jedynie wypada, że – stosownie do art. 16 § 1 kpa - decyzja administracyjna, dotknięta nawet istotną wadą w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, istnieje, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu. Podawane przez skarżącego wady wykonywanej decyzji nie czynią tej decyzji nieistniejącą, a jedynie mogą stanowić podstawę kwestionowania jej prawidłowości. Organ egzekucyjny jednak nie jest uprawniony do badania i weryfikacji takich zarzutów. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w wyroku.