II SA/Kr 1591/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudzień 2011 r. sprawy ze skargi H.T. i S.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją Nr [...], znak: [...], wydaną dnia 23 grudnia 2009r. na podstawie 67 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku H. i S. T., odmówił wydania decyzji administracyjnej nakazującej wnioskodawcom rozbiórkę budynku drewnianego znajdującego się na działce nr ewid. "1" obr. [...] przy ul. [...] w Z., stanowiącej własność wnioskodawców. W uzasadnieniu organ opisał stan techniczny spornego budynku. Uznał, że stan obiektu nie wyklucza remontu, odbudowy lub wykończenia, nadto budynek jest wpisany do rejestru zabytków. W wyniku odwołania, wniesionego przez H. T. i S. T., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lipca 2010r., znak [...], uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił też uwagę, że zgodnie z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściwy organ przeprowadza rozprawę. Dopiero na podstawie ustaleń wynikających z oględzin, rozprawy oraz ekspertyzy technicznej, jeśli był nałożony obowiązek jej sporządzenia, właściwy organ po stwierdzeniu, że budynek lub jego część nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy, wydaje nakazie rozbiórki. Organ pierwszej instancji uchybił powyższym przepisom, bowiem przed wydaniem skarżonej decyzji nie przeprowadził rozprawy administracyjnej. Ponadto zdaniem organu odwoławczego nie został udowodniony fakt nieużytkowania obiektu budowlanego, a z uzupełnionego w toku postępowania odwoławczego materiału dowodowego nie wynika, aby sporny budynek figurował w ewidencji zabytków. Rozpoznawszy sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r., znak [...], wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623), odmówił wydania decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę budynku drewnianego znajdującego się na działce nr ewid. "1" obr. [...] przy ul. [...] w Z.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że budynek nie jest użytkowany i nie jest wpisany do rejestru zabytków. Powołując się na przeprowadzone oględziny, organ dokonał opisu stanu budynku podając, że: kominy ponad dachem są w bardzo złym stanie (odpadające cegły) co stwarza zagrożenie dla osób przebywających na ul. [...], od strony południowej jest zniszczony dach i uszkodzone pokrycie eternitu, wewnątrz budynku więźba dachowa jest nadpalona po pożarze z ok. 1990 r., w pomieszczeniach pod zniszczonym dachem są zacieki, konstrukcja werandy jest odkształcona, od strony ulicy brak orynnowania budynku. Organ przytoczył treść art. 67 ust. 1-4 Prawa budowlanego i stwierdził, że doprowadzenie obiektu do właściwego stanu technicznego wymaga wykonania nieskomplikowanych pod względem technicznym robót remontowych opisanych w Katalogu Nakładów Rzeczowych takich jak podbicie fundamentów, izolacji, wymiana niektórych elementów konstrukcyjnych ścian, stropów, więźby dachowej, czy też wymiana pokrycia dachowego. Podał, że ani oględziny, ani opinia techniczna, przedłożona przez wnioskodawców nie wykazały stanu, który kwalifikowałby obiekt jako nienadający się do remontu lub odbudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził następnie, że nie jest możliwe wydanie przez organy nadzoru budowlanego, odpowiadającej przepisom Prawa budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki wyłącznie ze względu na samo żądanie strony. Odnośnie uwag organu odwoławczego, dotyczących konieczności przeprowadzenia rozprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z przepisami wykonawczymi rozprawę przeprowadza się przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Obowiązek ten nie zaistniał zatem w niniejszej sprawie, w której nigdy nie było przesłanek do wydania takiej decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli H. T. i S. T., domagając się wydania nakazu rozbiórki spornego budynku, względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołujących się budynek znajduje się w katastrofalnym stanie, a z przedstawionej przez nich opinii wynika, że powinien zostać niezwłocznie wyłączony z eksploatacji ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa, a następnie powinien ulec rozbiórce. Obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy czy też wykończenia, a remont, odbudowa lub wykończenie budynku są niemożliwe i niecelowe. Skarżący zarzucili jednocześnie, że zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. to na organie administracji spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ nie może wydać decyzji niekorzystnej dla wnioskodawcy opierając się na rzekomych problemach dowodowych. Jeżeli organy administracji uznał, że brak jest wystarczających dowodów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku nie powinien wydawać decyzji odmownej, lecz powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. H. i S. T. zarzucili też, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Naruszono też ich zdaniem zasady ogólne postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2011r., znak [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623) stwierdził brak przesłanek do wydania decyzji nakazującej H. i S. T. rozbiórkę budynku drewnianego znajdującego się na działce nr ewid. "1" obr. [...] przy ul. [...] w Z.. Przytaczając treść art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego organ odwoławczym wskazał, że nakaz rozbiórki stanowi daleko posuniętą ingerencję w konstytucyjne chronione prawo własności. Dla jego zastosowania konieczne jest uprzednie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, iż obiekt jest nieużytkowany, niewykończony lub zniszczony i że w każdym z tych przypadków nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy. Przepis ten ma zastosowanie przede wszystkim w przypadkach, gdy stan obiektu uniemożliwia doprowadzenie do właściwego stanu technicznego lub obiekt nie spełnia wymagań, umożliwiających doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, albo też właściciel lub zarządca nie ma zamiaru albo możliwości przeprowadzenia działań związanych z wykonaniem budowy, remontu lub wykończenia nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu. Warunki i tryb postępowania w sprawach rozbiórek, o których mowa w art. 67 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 72 ust. 1 określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych. Organ odwoławczy zauważył, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej i wszelkie wątpliwości w zakresie jego kompetencji są rozstrzygane we własnym zakresie. Do jego podstawowych obowiązków należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Tak więc organy nadzoru budowlanego są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują- rozstrzygnąć istniejące wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, gdyż dysponują profesjonalną kadrą. Podniósł też organ odwoławczy, że opinia techniczna, przedstawiona wraz w wnioskiem o nakaz rozbiórki nie wiąże go, ale jest jednym z dowodów w sprawie, podlegających ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. Zauważył też, że 5 czerwca 2011r. nastąpiła zmiana art. 39 ust.3 Prawa budowlanego, który obecnie stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z zaświadczenia wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w K., Delegatura w N. wynika, że obiekt przy ul. [...] w Z. nie jest wpisany do rejestru zabytków ale został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o rozbiórce w oparciu o art. 67 Prawa budowlanego. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznać należało za zasadne, jednak z uwagi na dodatkowe przesłanki do odmowy wydania nakazu rozbiórki, których ten organ nie wskazał, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skorzystał ze swych kompetencji i zreformował skarżoną decyzję zgodnie z art. 139 k.p.a. H. T. i S. T. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzucili w pierwszej kolejności naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez stwierdzenie braku przesłanek do wydania decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego. Ponadto podnieśli zarzuty naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. poprzez samodzielne ustalenie przez organ okoliczności, których ustalenie wymaga posiadania odpowiedniej wiedzy technicznej, oraz naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony w postępowaniu, na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, na braku ustalenia wszystkich okoliczności sprawy oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, a także art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów pomocy prawnej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli prezentowane dotychczas argumenty na temat złego stanu technicznego budynku. Podnieśli, że organy obu instancji w sposób arbitralny uznały stan techniczny budynku za niekwalifikujący go do rozbiórki. Organ pierwszej instancji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia wskazał przy tym szereg robót budowlanych, które jego zdaniem są wystarczające do polepszenia stanu technicznego budynku. W tym zakresie organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego lecz oparł rozstrzygniecie jedynie na własnej wiedzy. H. T. i S. T. wskazali, że co prawda opinia biegłego podlega ocenie organu orzekającego, jednakże organ administracji powinien wyjaśnić dlaczego uznał dowód z opinii biegłego za niewiarygodny. Tymczasem w uzasadnieniu organów obu instancji nie wskazano dlaczego organy obu instancji nie oparły się na zaleceniach zawartych w przedłożonej opinii, lecz dokonały w tym zakresie własnych odmiennych ustaleń. Zdaniem skarżących zmiana brzmienia art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do uznania, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku. Nie można interpretować tego przepisu w ten sposób, że wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego ujętego w gminnej ewidencji zabytków nie jest w ogóle możliwe. Uzgodnienie powinno być dokonane w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie uzyskały wymaganego prawem uzgodnienia wojewódzkiego konwertora zabytków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Określone przepisem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane kompetencje organów nadzoru budowlanego sprowadzają się w zasadzie do działań z zakresu inspekcji i kontroli tak w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego, jak i utrzymania obiektów budowlanych. Co do zasady realizacja uprawnień do wydawania nakazów i zakazów następuje w wyniku postępowań wszczynanych z urzędu. Istota nadzoru bowiem polega na samodzielnej i władczej ingerencji w określone procesy lub stany, a nie na rozpatrywaniu wniosków i żądań stron. Nie można co prawda wykluczyć możliwości wszczęcia postępowania z zakresu nadzoru na wniosek strony, nie oznacza to jednak, że wniosek ten rozpatrywany będzie wedle innych, niż wynikające z nadzoru budowlanego, reguł. Podstawowym zaś zadaniem nadzoru budowlanego w zakresie użytkowania budynków jest dyscyplinowanie ich właścicieli do należytego utrzymania istniejącej substancji. Nakazanie rozbiórki stanowi rozwiązanie ostateczne, stosowane tylko w niektórych sytuacjach. W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek właścicieli nieruchomości, którzy domagali się wydania decyzji nakazującej im rozbiórkę budynku. Do wniosku H. T. i S. T. dołączyli sporządzoną na ich zlecenie opinię techniczną, w której opisano stan budynku i stwierdzono, że "budynek, z uwagi na bardzo zły stan techniczny zagraża bezpieczeństwu użytkowników jak i osób przechodzących chodnikiem", oraz że "katastrofalny stan techniczny, w szczególności narożnika południowo – zachodniego, werandy od strony zachodniej, fundamentów, jak i kominów oraz stan zniszczenia i naturalnego zużycia pozostałych elementów konstrukcyjnych kwalifikuje budynek do rozbiórki", która winna nastąpić niezwłocznie. Organ I instancji prawidłowo uznał, że wniosek winien być rozpoznany w kontekście przesłanek z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Organ I instancji dokonał własnych ustaleń co do stanu budynku i ocenił, że nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki, w szczególności zaś że nie można stwierdzić, aby obiekt nie nadawał się do remontu. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że poczynienie tych ustaleń i dokonanie takiej oceny co do niewielkiego budynku o nieskomplikowanej konstrukcji mieściło się w uprawnieniach fachowego organu i nie stanowiło wyniku dowolnego działania. Posiłkowanie się w nadzorczym postępowaniu opinią specjalisty jest konieczne wówczas, kiedy fachowa ocena stanu faktycznego leży poza możliwościami organu, a tak w rozpatrywanej sprawie nie było. Rację też mają organy twierdząc, że z przedłożonej przez wnioskujących opinii nie wynika, aby obiekt nie nadawał się do remontu. To, że obiekt ten znajduje się w złym stanie (opisanym w opinii i opisanym przez organ) nie oznacza jeszcze, że nie jest możliwe wykonanie w nim robót naprawczych, które doprowadzą do stanu używalności. Zupełnie odrębną i niemającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia opłacalności i woli wykonania takiego remontu. Rozważenie tej kwestii jednak należy do właścicieli, którzy mogą zdecydować o podjęciu działań zmierzających do rozbiórki obiektu w trybie przepisów art. 31 i 32 Prawa budowlanego. Ze znajdujących się zresztą w aktach administracyjnych dokumentów (przede wszystkim decyzja Wojewody [...] z dnia 14 września 2014 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę) wynika, że skarżący taką próbę podjęli. Ich wniosek o pozwolenie na rozbiórkę nie został uwzględniony dlatego, że nie wykonali nałożonych przez organ obowiązków, w tym dostarczenia "opisu sposobu postępowania z eternitem zgodnie rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobów i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest". Oparta na takich podstawach odmowa udzielenia pozwolenia na rozbiórkę po pierwsze nie zamyka drogi do złożenia ponownego wniosku, po wtóre nie oznacza przeniesienia "ciężaru" rozstrzygania w sprawie pozwolenia na organ nadzoru budowlanego. Ostatecznie więc stwierdzić trzeba, że organy nie dopuściły się istotnego naruszenia przepisów o postępowaniu. Organy dokonały poprawnej oceny materiału dowodowego i z racjonalnych przyczyn uznały brak potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest rzeczywiście "skrótowe", ale braki w tym względzie zostały uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienie decyzji organu II instancji wyjaśnia istotę sprawy. Zaprezentowany w skardze zarzut braku uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków jest zupełnie chybiony, skoro fakt, że przedmiotowy obiekt ujęty został w gminnej ewidencji zabytków, nie stanowił przyczyny wydania zaskarżonej decyzji. Problem takiego uzgodnienia byłby, w związku z brzmieniem art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego aktualny, gdyby istniały przesłanki do orzeczenia nakazy rozbiórki określone przepisem art. 67 ust. 1. Wobec powyższego skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.