VII SA/Wa 1667/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez W. M. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. Nr [...]. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 17 grudnia 2010 r. W. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. Z. w W. Decyzją z [...] lutego 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art.83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz.1118 ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku W. M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Prezydent [...] decyzją Nr [...] z [...] lipca 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. P. pozwolenia na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 20 szamb szczelnych na terenie działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. Następnie organ ten decyzją Nr [...] z [...] października 2007 r. orzekł o przeniesieniu decyzji Nr [...] w części dotyczącej 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 10 szamb szczelnych położonych obecnie na dz. nr ew. [...] i [...] na rzecz L. W dniu 17 grudnia 2010 r. W. M. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (jeden segment) na nieruchomości przy ul. Z. (dawniej P.) w W., działka nr ew. [...] z obrębu [...] zrealizowanego na podstawie ww. decyzji. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku W. M. załączył kserokopię decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] września 2010 r. przenoszącą decyzję Nr [...] z [...] października 2007r., w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - jednego segmentu w zabudowie bliźniaczej oraz jednego szamba szczelnego na rzecz W. M. i B. M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wskazał dalej, że Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] września 2010 r. i odmówił przeniesienia na rzecz B. i W. M. decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2007 r. Wyjaśnił, iż z tego względu i wobec treści art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć. Od tej decyzji odwołali się B. i W. M. podnosząc, iż nie jest obecnie konieczne "przepisywanie" pozwolenia na budowę, tj. uzyskiwanie przez nich decyzji przewidzianej w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem inwestycja została zakończona, a nadto – na mocy wyroku Sądu Rejonowego z [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...] nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości na ich rzecz. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania B. i W. M. od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z [...] lutego 2011 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż w jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z [...] lipca 2006 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca I. P. pozwolenia na budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 20 szamb szczelnych, przeniesiona następnie decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2007 r. w części dotyczącej 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 10 szamb szczelnych na rzecz L. oraz ostateczna decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. uchylająca decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] września 2010 r. i odmawiająca przeniesienia na rzecz B. i W. M. decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2007 r. w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego - jednego segmentu w zabudowie bliźniaczej oraz jednego szamba szczelnego, przymiot inwestora w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na użytkowanie budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania przysługuje wyłącznie I. P. Odwołujący się nie legitymują się decyzją przenoszącą na ich rzecz przedmiotową inwestycję, co więcej w obrocie jak wyżej wskazano pozostaje ostateczna decyzja Wojewody [...] odmawiająca przeniesienia takiej decyzji na ich rzecz. Organ II instancji wskazał także, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje argumentacja podniesiona w odwołaniu. Zauważył, że wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydział I Cywilny z [...] grudnia 2009 r. sygn. akt. [...] nakazujący I. P. złożenie oświadczenia woli przenoszącego na rzecz B. i W. M. własność nieruchomości, na której pobudowany został budynek będący przedmiotem postępowania, nie zastępuje zgody inwestora przewidzianej w art. 40 ust. 1 (a z tego powodu odwołujący się nie uzyskali pozytywnej dla nich decyzji w tym trybie). Organ II instancji podzielił w tym zakresie argumentację podniesioną w decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 2010 r. Organ wskazał, że koniecznym jest uzyskanie przez odwołujących się kolejnego orzeczenia sądowego lub zgody inwestora, celem przeniesienia pozwolenia na budowę. Nie można bowiem uznać, iż przeniesienie własności nieruchomości, na której prowadzona jest budowa w oparciu o zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany, automatycznie pociąga za sobą przeniesienie na nabywcę pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzonym projektem. Są to bowiem prawa związane z innymi regulacjami prawnymi niż prawo własności nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe organ wskazał, iż postępowanie z wniosku W. M. było bezprzedmiotowe bowiem wnioskodawcy nie przysługiwało prawo bycia stroną w tym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. M. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 54 oraz art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnionym do wniesienia zawiadomienia o zakończeniu budowy jest wyłączenie inwestor, podczas gdy nabywca nieruchomości na której prowadzone były roboty budowlane jest następcą prawnym inwestora wchodząc w jego prawa i obowiązki, i z tego tytułu przysługuje mu uprawnienie do dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy zgodne z art. 54 Prawa budowlanego i uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi w celu wykazania, iż inwestor odstąpił od realizacji swych obowiązków, budowa została przejęta i faktycznie zakończona przez skarżącego oraz w celu wskazania szczególnych (prawnokarnych aspektów) okoliczności w jakich doszło do przejęcia budowy przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania z wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej (jeden segment na nieruchomości przy ul. Z. (dawniej P.) w W., na działce nr ew. [...] z obrębu [...]). Organ wojewódzki wskazał, iż w okolicznościach sprawy należało orzec w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., albowiem wniosek, który zainicjował to postępowanie pochodził od podmiotu nie będącego stroną. Organ uznał więc, że postępowanie z wniosku skarżącego było bezprzedmiotowe z przyczyny podmiotowej. Dokonując takiej oceny [...]WINB powołał się na art. 40 ust. 1 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zaznaczając, że tylko inwestor jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a więc podmiot, na którego rzecz wydano decyzję o pozwoleniu na budowę lub na którego taką decyzję w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego przeniesiono. [...]WINB podał jednocześnie, że wniosek skarżącego dotyczy części inwestycji realizowanej w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2006 r. wydaną dla I. P., przeniesioną następnie w części (decyzją z [...] października 2007 r.) na rzecz L. Podał też, że w obrocie prawnym obowiązuje decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r., mocą której odmówiono B. i W. M. przeniesienia na ich rzecz ww. decyzji z [...] października 2007 r. w części. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, iż inwestorem w sprawie jest wyłącznie I. P. i tylko ona skutecznie może złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku będącego przedmiotem postępowania. Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w okolicznościach w niej występujących w pełni się zgadza. Przypomnieć należy, iż postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wszczęte zostało wnioskiem W. M., który zwrócił się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zgodnie z art. 55 Prawa budowlanego. Do wniosku skarżący załączył m.in. kopię decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2010 r. wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego w przedmiocie przeniesienia na rzecz W. M. i B. M. decyzji z [...] października 2007 r. w części dotyczącej budynku, tj. budynku określonego w ww. wniosku. Przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, wskazana decyzja z [...] września 2010 r. została uchylona, a orzekając co do istoty decyzją z [...] grudnia 2010 r. Nr [...] organ odwoławczy – Wojewoda [...] odmówił przeniesienia na rzecz Państwa M. części decyzji z [...] października 2007 r. wskazując na brak koniecznej w takim przypadku zgody inwestora. Nadto, akta sprawy wskazują na to, iż B. i W. M. stali się właścicielami budynku, którego to dotyczy wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie na mocy wyroku Sądu Rejonowego [...]Wydział I Cywilny z [...] grudnia 2009 r. sygn. akt [...] o nakazaniu złożenia oświadczenia woli. Akta sprawy wskazują też bezspornie na to, że inwestycja, której dotyczy wniosek realizowana była na podstawie decyzji z [...] lipca 2006 r. Nr [...] wydanej na rzecz I. P., następnie przeniesionej w części decyzją z [...] października 2007 r. na rzecz L., i do dnia wydania decyzji w sprawie nie została dopuszczona do użytkowania. Z przytoczonych okoliczności wynika, iż inwestorem w sprawie jest I. P., a W. M. - nabywcą części nieruchomości inwestycyjnej (tj. jednego budynku w zabudowie bliźniaczej, a wskazać trzeba, iż zgodnie z decyzją z [...] lipca 2006 r. inwestycja obejmowała budowę 10 budynków jednorodzinnych), która nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie. Okoliczności te zostały przez organy orzekające w sprawie uwzględnione i prawidłowo ocenione w kontekście art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wyłącznie inwestor może być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W świetle tych okoliczności prawidłowo w sprawie przyjęto, że W. M. nie jest inwestorem i tym samym nie jest stroną w sprawie. Z przywołanego powyżej przepisu wynika wyraźnie, że tylko inwestor może ubiegać się o pozwolenie na użytkowanie obiektu i tylko z jego wniosku decyzja merytoryczna w tym zakresie może zostać wydana. Wprawdzie ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia inwestor, ale bez wątpienia jest to podmiot, na którym spoczywa szereg obowiązków związanych z procesem inwestycyjnym, zarówno w toku jak i po zakończeniu robót budowlanych, w tym obowiązki wynikające z art. 54-57 Prawa budowlanego dotyczące uzyskania zgody (w odpowiedniej formie) na użytkowanie obiektu. To ten też podmiot dysponuje wszelką dokumentacją potrzebną do ubiegania się o taką zgodę, o czym stanowi art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. Co więcej - w świetle tego przepisu - to inwestor jest obowiązany do złożenia wymienionych w nim dokumentów wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy lub wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jednocześnie podnieść trzeba, że poprzez sam fakt sprzedaży nieruchomości inwestycyjnej lub jej części -w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało wydane na poprzedniego właściciela- nie dochodzi do zmiany po stronie inwestora. Taka zmiana, co należy w tym miejscu podkreślić, może nastąpić tylko w oparciu o art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. W świetle treści tego unormowania zauważenia raz jeszcze wymaga, że poprzez sam fakt nabycia nieruchomości, podmiot nabywający nie staje się następcą prawnym inwestora. Gdyby było inaczej nie byłoby żadnego ratio legis dla obowiązywania przytoczonego powyżej przepisu. Nie wystarczy więc posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości inwestycyjnej. Konieczne jest jeszcze uzyskanie zgody dotychczasowego inwestora i w efekcie (po złożeniu wniosku) odpowiedniej decyzji organu architektoniczno-budowlanego przenoszącej pozwolenie na budowę. Dodać też trzeba, że dopóki trwa proces inwestycyjny, dopóty dla zmiany po stronie inwestora konieczna jest decyzja wydana w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Proces inwestycyjny trwa zaś dopóty, dopóki nie zostanie wyrażona przez organ zgoda (w odpowiedniej formie) na użytkowanie obiektu. Należy również zauważyć, że analizując dalsze przepisy, aż do art. 59 ustawy - Prawo budowlane nie można mieć wątpliwości, że tylko ten, na rzecz kogo zostało wydane pozwolenie na budowę, jest inwestorem i ciążą na nim określone prawa i obowiązki. Dopiero wypełnienie dyspozycji art. 40 ust. 1 umożliwia wejście nowemu właścicielowi w rolę inwestora, a więc także w prawa strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący zwrócił się z żądaniem udzielenia pozwolenia na użytkowanie jako nowy właściciel nieruchomości. Poprzez nabycie prawa własności do nieruchomości, skarżący nie wszedł jednak w prawa i obowiązki inwestora. Do tego konieczne było uzyskanie ostatecznej decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę wydanej oparciu o art. 40 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Skoro skarżący ostatecznej decyzji w tym przedmiocie nie uzyskał (na co wyraźnie wskazują akta sprawy i pozostająca w nich decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r.), to nie mógł ubiegać o pozwolenie na użytkowanie, o które to wystąpić może wyłącznie inwestor. Przepis art. 59 ust 7 Prawa budowlanego nie budzi bowiem żadnych wątpliwości interpretacyjnych i wyraźnie określa stronę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wobec powyższego, prawidłowo w sprawie przyjęto, że żądanie nie pochodzi od strony. Prawidłowo też w konsekwencji orzeczono w I instancji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 lutego 2004 r., sygn. akt SA/Bd 3027/03 wydany w analogicznym stanie sprawy). W niniejszej sprawie, mając na uwadze treść art. 59 ust 7 Prawa budowlanego, należało przyjąć (co też słusznie organy uczyniły), że wniosek nie pochodzi od inwestora będącego wyłączną stroną w tego rodzaju postępowaniu. To zaś, w ocenie Sądu, uzasadniało w stanie prawnym sprawy zastosowanie ww. art. 105. Brak było bowiem podstaw do wydania decyzji merytorycznej (a wniosek niewątpliwie uruchomił postępowanie, v. art. 61 k.p.a.) i sprawa w tej sytuacji mogła zakończyć się jedynie decyzją o charakterze formalnoprawnym. Dostrzec przy tym trzeba, że decyzja organu I instancji została wydana w sprawie przed 11 kwietnia 2011 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego i art. 61a § 1 k.p.a., który to mógłby w takiej sytuacji znaleźć zastosowanie. Na koniec Sąd wyjaśnia, iż analizując niniejszą sprawę rozważał, czy okoliczności w niej występujące wymagały dla zmiany po stronie inwestora zastosowania przepisu art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego. Oceniając sprawę w tym zakresie Sąd miał na uwadze kopię dziennika budowy znajdującego się w aktach administracyjnych (którą to załączył inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, negatywnie przez organ załatwionego) oraz załączniki do skargi. Pomimo tych dokumentów, w tym zapisów w dzienniku budowy o zakończeniu budowy nie można było jednak przyjąć, że proces inwestycyjny został zakończony. W ocenie Sądu, zamierzenie inwestycyjne kończy się dopiero z chwilą jego dopuszczenia do użytkowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. To zaś w konsekwencji oznacza, że w niniejszej sprawie do zmiany podmiotowej po stronie inwestora decyzja przewidziana w art. 40 ust. 1 była nadal niezbędna. Jednocześnie warto wskazać, iż podobny pogląd zawarł Wojewoda [...] w swojej decyzji z [...] grudnia 2010 r. o odmowie przeniesienia decyzji Prezydenta [...] z Nr [...] z [...] października 2007 r. w części na rzecz Państwa M., a decyzja ta była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 634/11 Sąd oddalił skargę B. M. i W. M. na ww. decyzję Wojewody uznając tym samym decyzję za prawidłową, a wyrok ten uprawomocnił się. Konkludując, organy prawidłowo przyjęły, że wniosek o pozwolenie na użytkowanie nie pochodzi od inwestora, a tylko inwestor może być stroną tego postępowania. Organy miały przy tym na względzie, że w stosunku do wnioskodawcy nie została wydana ostateczna decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, a także, że wnioskodawca jest właścicielem obiektu wskazanego we wniosku na podstawie orzeczenia Sądu zastępującego umowę o przeniesieniu własności. W tym stanie rzeczy Sąd uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze, a zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Oceniając sprawę Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w uzasadnieniu skargi. W świetle obowiązujących przepisów Prawa budowlanego Sąd nie mógł bowiem zgodzić się ze skarżącym, iż stał się on następcą prawnym inwestora jedynie na skutek nabycia nieruchomości inwestycyjnej. Jednocześnie Sąd zauważa, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazany w uzasadnieniu skargi (o sygn. akt VII SA/Wa 1936/08) celem potwierdzenia stanowiska w niej wyrażonego dotyczy zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego. W sprawie tej Sąd kontrolował decyzję wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki, a wobec tego zupełnie inne przepisy znajdowały w niej zastosowanie. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.