I OSK 1321/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2278/11 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2012r., sygn. akt II SA/Wa 2278/11, oddalił skargę M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 10, art. 7 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), odmówił M. Ś. przyznania dodatku mieszkaniowego z uwagi na przekroczenie normatywnej powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., w związku z art. 17 pkt 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zasadnie odmówiono wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego, bowiem powierzchnia zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego wynosi 61,20 m2 i o więcej niż 30 % przekracza normatywną powierzchnię przypadającą na 2 członków gospodarstwa domowego, tj. 52 m2 (norma wynosi 40 m2), wskazaną w art. 5 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. W tej sytuacji nie można także zastosować zwiększonej normy o 50 %, ponieważ udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu przekracza ustaloną przez ustawę normę 60 %, tj. 36,72 m2 (powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 47,70 m2). Zdaniem organu, trudna sytuacja materialna rodziny skarżącego nie może mieć wpływu na postępowanie w zakresie przyznawania dodatku mieszkaniowego i jego wynik. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych wyjątków od regulacji prawnych zawartych w ustawie. Dlatego odwołania nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Ś. zakwestionował zasadność powyższej decyzji. W jej uzasadnieniu wskazał, że jego zdaniem jest ona niezgodna z prawem, bowiem podjęto ją biorąc pod uwagę wyłącznie jeden czynnik – powierzchnię mieszkania, a pominięto inne istotne elementy, tj. wysokość dochodów gospodarstwa domowego, liczbę osób niepełnosprawnych zamieszkujących lokal oraz wielkość wydatków związanych z jego zajmowaniem. Podał, że wraz z żoną są osobami niepełnosprawnymi i do tej pory nie korzystali z pomocy społecznej. Dlatego też zaskarżoną decyzję uważał za krzywdzącą. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację przedstawioną w motywach swej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Analizując dane zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego stwierdził, że powierzchnia użytkowa lokalu skarżącego (61,20 m2) przekracza normatywną powierzchnię mieszkaniową (40 m2) o więcej niż 30 % - 52 m2. W związku z tym, że udział powierzchni pokoi i kuchni (47,70 m2) w powierzchni użytkowej lokalu (61,20 m2) przewyższa ustaloną przez ustawę normę 60 %, tj. 36,72 m2, nie można także zastosować zwiększonej normy o 50 %. Ponadto z załączonej do wniosku dokumentacji, w szczególności orzeczeń o stopniu niepełnosprawności M. Ś. z dnia [...] sierpnia 2011 r., a także jego żony H. Ś. z dnia [...] lutego 2011 r., nie wynika aby powierzchnię normatywną można było powiększyć o 15% na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Ś., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania – wynagrodzenia z tytułu udzielenia pomocy prawnej z urzędu. W toku rozprawy kasacyjnej pełnomocnik skarżącego złożyła oświadczenie o nieopłaceniu tegoż wynagrodzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez błędną jego wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, iż pomimo legitymowania się przez skarżącego i jego żonę orzeczeniami o niepełnosprawności zdaniem Sądu nie wynika z nich, aby powierzchnię normatywną lokalu można było powiększyć o 15 m2, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącego uprawnienia do zwiększenia powierzchni normatywnej określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, oraz prawa do tego dodatku, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., tj. art. 7 i art. 9 K.p.a., poprzez: a) pominięcie dowodów z zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju przez żonę skarżącego, a także dowodu z orzeczenia o niepełnosprawności skarżącego, które poprzez opis: "L" wskazuje na problemy laryngologiczne i znaczny ubytek słuchu skarżącego, co również uzasadnia konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i w konsekwencji powiększenie powierzchni normatywnej o 15 m2 na każdą zamieszkałą w lokalu osobę, b) brak wyczerpującego informowania skarżącego o możliwości uzupełnienia orzeczeń o niepełnosprawności o kolejne dokumenty potwierdzające konieczność zamieszkiwania zarówno skarżącego, jak i jego żony w odrębnych pokojach. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej przedłożone zaświadczenie żony skarżącego i potwierdzony ubytek słuchu skarżącego (możliwe do przedłożenia dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego) wskazują na konieczność zamieszkiwania w odrębnych pomieszczeniach i należy je traktować jako wystarczające dowody do uznania zasadności powiększenia powierzchni normatywnej co do każdego o kolejne 15 m2. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt OPK 27/02, stwierdzono, iż w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego do ustalenia, że osoba niepełnosprawna wymaga zamieszkania w oddzielnym pokoju (art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), nie jest konieczne orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w tym zakresie, gdyż okoliczność tę można dowodzić także innymi środkami. W skardze kasacyjnej zarzucono również, że na etapie wydawania decyzji skarżący nie został pouczony o możliwości przedkładania dodatkowych dowodów na potwierdzenie niepełnosprawności jego i żony, które uzasadniałyby zasadność zajmowania odrębnych pomieszczeń w kontekście dolegliwości będących postawą orzeczenia o niepełnosprawności. Nadto, że pomimo przedstawionych Sądowi I instancji dowodów potwierdzających konieczność zajmowania odrębnych pokojów przez obojga, Sąd ten je pominął w zupełności. Dlatego w ocenie skarżącego zaskarżony wyrok nie powinien się ostać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że jedną z zasad orzekania przez sąd kasacyjny jest ograniczenie jego kognicji wyłącznie do granic zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej wniesionej w danej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z podstaw nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej i w rezultacie tej oceny stwierdził, że są one niezasadne. Podstawy skargi kasacyjnej obejmują zarzuty zarówno odnoszące się do prawa materialnego, jak i do przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut uchybienia przepisom art. 7 i art. 9 K.p.a. poprzez pominięcie dowodów z zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju przez żonę skarżącego, a także brak wyczerpującego informowania skarżącego przez organy administracji o możliwości dostarczenia innych dokumentów potwierdzających konieczność zamieszkiwania zarówno skarżącego, jak i jego żony w odrębnych pokojach. Zarzut ten uznać należy za oczywiście chybiony. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie są bowiem stosowane przez sądy administracyjne, toteż nie mogło dojść do ich naruszenia zaskarżanym wyrokiem. Przepisy tego kodeksu stosują jedynie organy administracyjne, zaś postępowanie sądowoadministracyjne jest uregulowane w zasadzie w całości w cytowanej wyżej ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oczywistym jest, że zastosowanie i wykładnia przepisów k.p.a. jest przedmiotem oceny sądu administracyjnego dokonywanej podczas kontroli legalności poddanych jego właściwości aktów, lecz aby omawianą podstawę kasacyjną właściwie sformułować, należy powiązać przepisy k.p.a. z przepisami P.p.s.a. Tak się jednak w sprawie nie stało, gdyż nie tylko w części wstępnej, ale również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej takiego zabiegu trudno się dopatrzyć. Dlatego podstawa ta uchyla się spod badania. Niezależnie od tego trzeba stwierdzić, że w aktach sprawy znajdują się orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dotyczące zarówno skarżącego, jak i jego żony. Dokumenty te, wydane przez Miejski Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie, zawierają wyraźne stwierdzenie (w punkcie 10), iż prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju nie przysługuje, ani skarżącemu, ani jego żonie. Nie było zatem potrzeby, aby skarżący przedstawiał jeszcze dodatkowe zaświadczenia, bowiem z powyższych dokumentów jasno wynikało, że obojgu nie przysługuje prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Okoliczność ta była brana pod uwagę przez Sąd I instancji, co jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Co się zaś tyczy kwestii pominięcia w sprawie zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju przez żonę skarżącego, to stwierdzić należy, iż nie spełnia ono wymogów ustawowych, bowiem dokument ten nie został wydany przez uprawniony do tego organ i jako taki nie mógł być brany pod uwagę w kontekście uprawnienia do powiększenia powierzchni normatywnej wynikającego z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten w obecnym brzmieniu jednoznacznie stawowi, jaki dokument dowodzi tego uprawnienia. Za błędne należy uznać stwierdzenie skargi kasacyjnej, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2002 r., OPK 27/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 56), do ustalenia, że osoba niepełnosprawna wymaga zamieszkania w oddzielnym pokoju nie jest konieczne orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Stanowisko to jest już bowiem nieaktualne. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepis art. 5 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240, poz. 2406) stanowi, iż "O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.)". Przepis ten obowiązuje od dnia 23 listopada 2004 r. W okresie formułowania stanowiska przytoczonego w ww. uchwale przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowił: "Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, jeżeli niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju". Trafnie więc powiększony skład Sądu uznał na gruncie tak sformułowanego przepisu, że okoliczność niezbędności zamieszkiwania w oddzielnym pokoju może być wykazana wszelkimi dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym dowodami. Jednakże od dnia wejścia w życie powołanej nowelizacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wobec niebudzącej wątpliwości treści zdania drugiego tego przepisu, poglądu zawartego w powołanej uchwale nie sposób forsować. Obecnie nie może budzić żadnych zastrzeżeń teza, iż wyłącznie orzeczenie powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności przesądza o konieczności zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, a w ślad za tym o zwiększeniu powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego o 15 m2. Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stanowi on, iż normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). Analizując ten przepis zauważyć należy, że norma materialna zawarta jest w jego zdaniu pierwszym. Hipoteza tej normy przewiduje 1) zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, 2) zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Dyspozycja odnosząca się do obu przesłanek, polega na powiększeniu normatywnej powierzchni o 15 m2. Skarżący i jego żona nie należą do żadnej wymienionych wyżej grup. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, iż nie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 5 ust. 3 ustawy i powiększenia tym samym normatywnej powierzchni lokalu o dodatkowe 15 m2. Stwierdzić więc należy, że z uwagi na okoliczność, iż powierzchnia lokalu strony skarżącej o więcej niż 30% przekracza normatywną powierzchnię przypadającą na dwie osoby, a dodatkowo nie ma podstaw do powiększenia tej powierzchni zgodnie z art. 5 ust. 3 cytowanej ustawy, dodatek mieszkaniowy nie może jej przysługiwać. Przepis ten przyznaje przywilej tylko dwóm kategoriom osób niepełnosprawnych opisanych powyżej. Jest to uzasadnione posiadaniem przez te osoby istotnej cechy wspólnej – dodatkowa powierzchnia umożliwia im korzystanie z mieszkania w takim stopniu, jak innym osobom korzystanie z mieszkania bez zwiększonej powierzchni. Przepis ten wyrównuje ponadto sytuację tych osób, które zamieszkują z osobą niepełnosprawną, a które faktycznie mają zmniejszoną powierzchnię lokalu z uwagi na konieczność wydzielenia osobnego pokoju dla osoby niepełnosprawnej. Skarżący nie wykazał tego uprawnienia, a nie mógł tego uczynić w toku postępowania, toteż nie mógł oczekiwać na pozytywne rozstrzygnięcie przedmiotowego żądania. Z przedstawionych względów prawidłowość wykładni art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonana w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie budzi żadnych wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na koniec trzeba dodać, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a. i stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny orzeka bowiem tylko o kosztach postępowania kasacyjnego między stronami.