IV SA/Wa 1706/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego J. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. powołując jako podstawę prawną art. 7 ust. 2 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16 poz. 78 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Miasta O. wyraził, m.in. zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową powierzchni [...] ha gruntu leśnego lasu ochronnego prywatnej własności wchodzącego w skład działek nr [...] i [...] w obrębie [...] w O. Właściciel przedmiotowych działek leśnych J.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. wniósł o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podnosząc brak podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazując, że właściwą drogą kwestionowania przeznaczenia przedmiotowej działki jest postępowanie przed sądem administracyjnym w zakresie uchylenia planu zagospodarowania przestrzennego lub przed sądem cywilnym w zakresie odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2009 r., po rozpoznaniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Ochrony Środowiska utrzymał w mocy wspomnianą wyżej własną decyzję wskazując jedynie, iż uzasadnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wniosło żadnych nowych argumentów merytorycznych dających podstawy do zmiany wcześniej wydanej decyzji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1896/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2009 r. oraz zasądził na rzecz skarżącego stosowne koszty postępowania sądowego. W treści uzasadnienia w/w wyroku Sąd podniósł, że rozpoznając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art.64 § 2, art. 77 § 1, art.107 § 3, art.138 § 1 pkt 1 i art.157 § 3 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W sformułowanych wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd orzekający wyraził stanowisko, że Minister Środowiska w szczególności, w pierwszej kolejności powinien ustalić żądanie skarżącego i w zależności od jego treści podjąć stosowne czynności w sprawie przeprowadzając postępowanie administracyjne zgodnie z przepisami prawa, w tym również z zachowaniem ogólnych zasad tego postępowania. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w w/w wyroku Minister Środowiska pisemnie zwrócił się do pełnomocnika strony o sprecyzowanie żądania wniosku. W odpowiedzi strona wyjaśniła, iż przedmiotem żądania jest zarówno stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r. w związku z wydaniem jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/wym. decyzją w związku z tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w rozumieniu art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu tak sformułowanego wniosku, wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Środowiska powołując w podstawie prawnej art. 156 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podniósł, że analizując ponownie wniosek strony, nie znalazł podstaw do zastosowania art. 156 k.p.a., gdyż strona nie przedstawiła argumentów, które pozwalałyby stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa, jednocześnie nie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta inną wadą nieważności określoną w art. 156 k.p.a. Zgodnie z pouczeniem prawnym zawartym w powyższej decyzji, stała się ona przedmiotem skargi z dnia [...] października 2010 r. wniesionej przez J.K. do WSA w Warszawie. Po jej rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. sygn. IV SA/Wa 2071/10 odrzucił skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Złożenie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne po wyczerpaniu wszystkich środków zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skarżący nie wniósł do Ministra Środowiska o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, przez co nie wyczerpał środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Kierując się wskazaniami zawartymi w w/w postanowieniu WSA w Warszawie, strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skierowanym do Ministra Środowiska złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpoznaniu tegoż wniosku strony, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. W jej uzasadnieniu, organ po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wskazał, że "organ dokonał ponownej analizy w/wym. sprawy i stwierdził, iż decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...].12.1998 r. nie jest dotknięta inną wadą nieważności zawartą w art. 156 k.p.a.". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.K. Po jej rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 229/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, podnosząc iż Minister Środowiska nie mógł skutecznie rozpoznać wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydać decyzji ostatecznej, bez zastosowania procedur określonych w art. 58 i 59 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2011 r Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Janusza J.K. reprezentowanego przez A.S., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 roku, znak [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż dokonał ponownej analizy akt ww. sprawy i stwierdził, iż Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 roku. nie jest dotknięta inną wadą nieważności zawartej w art. 156 k.p.a. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. J.K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji naruszenie: 1. art. 7 ust 2 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16. poz. 78 z późn. zm.) przez ich zastosowanie pomimo braku uwarunkowań prawnych wymaganych tymi przepisami (brak podstaw do władczego wkraczania organu wydającego zaskarżoną decyzję w prawo własności prywatnej); 2. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust 3 Konstytucji przez ignorowanie majątkowych praw skarżącego i naruszenie konstytucyjnych zasad ochrony własności prywatnej nieruchomości poprzez przekroczenie ustawowych warunków dopuszczalności ograniczeń prawa własności; 3. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. przez brak uznania naruszenia przesłanek nim określonych i brak należytego rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów w tym przedmiocie; 4. art. 107 §1 i §3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, które odpowiadałoby wymogom określonym tymi przepisami; 5. art. 7 i art. 77 k.p.a przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego objętego zakresem postępowania nieważnościowego, zmierzającego do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy - na którym oparto zaskarżoną decyzję - mimo wskazania zarzutów we wniosku wszczynającym postępowanie i w dalszych pismach strony, kierowanych do organu w tej sprawie. Wobec powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.). Oceniając wydane w sprawie decyzje w oparciu o powyższe kryteria Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2011r. jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 roku, znak [...] - naruszają przepisy postępowania, w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja Ministra Środowiska wydana została w trybie nieważnościowym określonym w art. 156 i nast. k.p.a. Rolą organu nadzoru było zatem ustalenie, czy oceniana w tym postępowaniu decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r., została wydana przy spełnieniu wszystkich wymagań określonych w obowiązujących wówczas przepisach prawnych, w szczególności, czy spełnienie tych wymagań zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane. Obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie oceny, czy stan faktyczny i przepisy obowiązujące w dacie wydania przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzji z dnia [...] grudnia 1998r. upoważniały go do podjęcia takiej decyzji. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru nie wywiązał się z tego obowiązku należycie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister Środowiska ograniczył się w zasadzie do zwięzłego przedstawienia dotychczasowego przebiegu sprawy, przytoczenia treści pism strony skarżącej oraz do stwierdzenia, iż w ocenie Ministra Środowiska oceniana decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r. nie jest dotknięta inną wadą nieważności zawartej w art. 156 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zebrane natomiast w sprawie dowody oceniły z naruszeniem zasady zawartej w art. 80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji uzasadnienia wydanych decyzji nie spełniają wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a. Skarżący domagając się stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] grudnia 1998 r. podnosił, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 i art. 9 ust 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisami rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dn. 25 sierpnia 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu uznawania lasów za ochronne a także szczegółowych zasad prowadzenia w nich gospodarki leśnej, ówczesny Minister Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa uprawniony był do wyrażania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wyłącznie wtedy gdy stanowiły one własność Skarbu Państwa względnie posiadały status lasu ochronnego. Zdaniem skarżącej działka skarżącego wskazanych warunków nie spełniała, stanowiła bowiem własność prywatną i nie posiadała charakteru lasu ochronnego. Do tego bowiem aby las mógł zostać uznany za ochronny właściwy organ winien w tej sprawie przeprowadzić postępowanie administracyjne. Akt uznania lasu za ochronny ma charakter decyzji administracyjnej wydanej za zgodą właściciela nieruchomości i jest on - obok innych wymaganych w sprawie dowodów - potwierdzeniem stanu prawnego nieruchomości w tej kwestii. Skarżący wyjaśnił, iż zarówno jego ojciec A.K. jak i skarżący - będąc właścicielem tej nieruchomości ponad 70 lat - nie otrzymali decyzji dotyczącej określenia statusu lasu. W decyzji z dnia [...] października 1969 r. działka ta (wcześniej mająca nr ew. [...]) określona została jako "pas zieleni izolacyjnej pomiędzy osiedlem mieszkaniowym a strefą składowo-przemysłową". W posiadanym wypisie z rejestru gruntów działka opisana jest jako las. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek działania mające na celu wyjaśnienie podnoszonych przez wnioskującego o stwierdzenie nieważności J.K. zarzutów. Mimo, iż w sprawie zgromadzono określoną dokumentację organ nie dokonał jej oceny. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie z wyraźnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniły czy istniały podstawy do wydania przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. Zdaniem Sądu dopiero uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie jego ocena zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. pozwoli na ustalenie stanu faktycznego i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Wydane przez Ministra Środowiska w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym decyzje, ograniczające się do jednozadaniowego stwierdzenia, iż oceniana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności z art. 156 k.p.a. nie nie poddają się jakiejkolwiek ocenie Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz §14 ust.2 pkt c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).