III SA/Kr 909/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup żywności I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego M. R. - Kancelaria Radcy Prawnego K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 651 zł (sześćset pięćdziesiąt jeden złotych), w tym kwotę 420 zł ( czterysta dwadzieścia złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Prezydent Miasta, działając na podstawie: - art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j., Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej – k.p.a.); - art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41, art. 48 ust. 1, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm.); - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259); - § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055) - decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...] odmówił skarżącemu L. C. przyznania pomocy finansowej na zakup żywności. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy na zakup żywności. Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji organ ustalił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w sierpniu 2009 r. skarżący utrzymywał się z oszczędności w wysokości 700,00 zł. Środki finansowe nie przekroczyły 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej tj. 715,50 zł. Organ ustalił , że skarżący posiada własne zasoby finansowe w wysokości 2. 350, 00 zł ulokowane na książeczce [...]. Zdaniem organu kwota ta pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych. W związku z powyższym organ nie znalazł powodów do przyznania świadczenia na rzecz osoby, która dysponuje własnymi zasobami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący podnosząc, że w okresie składnia wniosku był osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym zarejestrowanie w Grodzkim Urzędzie Pracy wyniósł 223,15 zł. Status osoby bezrobotnej pociąga za sobą obowiązek stawiania się w Grodzkim Urzędzie Pracy, który mieści się na peryferiach miasta, co z kolei pociąga za sobą wydatki związane z dojazdem, na który osobom bezrobotnym nie przysługuje żadna zniżka. Skarżący wyjaśnił, że zgromadzone oszczędności są zabezpieczeniem bieżących opłat oraz kosztów związanych z leczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie: - art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 41 ustawy o pomocy społecznej; - § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; - art. 138 § 1 pkt 1Kodeksu postępowania administracyjnego - decyzją z dnia 15 grudnia 2009 r., znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe , od dnia 13.08.2009r był zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, status ten utracił z dniem 5 października 2009 r. ze względu na podjęcie pracy w ramach umowy zlecenia. W dniu 5 października 2009 r. skarżący zawarł z Akademią [...] umowę zlecenia na okres od dnia 5 października 2009 r. do 30 czerwca 2010 r., z ustaloną stawką godzinową za wykonaną pracę w charakterze modela w wysokości od 10,00 zł – 11 ,00 zł. Skarżący w toku postępowania oświadczył , że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w sierpniu 2009r poniósł wydatki w wysokości 700,00 zł , które pokrył z posiadanych oszczędności. Wskazując na powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że dochód skarżącego przekroczył ustawowe kryterium dochodowe , które wynosi 477,00 zł , uprawniające go do otrzymania obligatoryjnej pomocy finansowej z MOPS o kwotę 223,00 zł. W związku z powyższym wniosek skarżącego był rozpatrywany pod kątem możliwości przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego specjalnego na podstawie art.41 pkt.1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała szczególna sytuacji uzasadniająca przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, gdyż skarżący posiada oszczędności w wysokości 2.350,00 zł, jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia do czerwca 2010 r. Ponadto skarżący przebywa w lokalu socjalnym, za który nie ponosi opłat czynszowych, jedynie opłaty za prąd w wysokości ok. 108,00 zł miesięcznie oraz za gaz 257,98 zł (za okres od 20 lipca 2009 r. do 20 września 2009 r.). Organ zaznaczył także, że za odmową przyznania pomocy skarżącemu przemawia interes społeczny realizowany poprzez ograniczenie prawa do świadczeń z pomocy społecznej do kręgu osób najuboższych pozbawionych własnych źródeł dochodów. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która została oddalona wyrokiem tego Sądu z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 147/10 . Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę kasacyjną od ww. wyroku - w dniu 25 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 120/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie przyjął błąd organów w ustaleniach faktycznych, nie wyciągnął jednak z tego prawidłowych wniosków dla oceny decyzji w kontekście art. 39 ustawy o pomocy społecznej, Sąd bowiem odniósł ten błąd do zasiłku określonego art. 41 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek skarżącego należy rozpoznać nie tylko w kontekście art.39 lub ewentualnie art.41 ustawy o pomocy społecznej , ale także z uwzględnieniem tych przepisów prawa materialnego , które określają cele pomocy społecznej tj.art.2, art.3, art.4, art.7 i art.8 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz.1270). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, Sąd badał, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Ponadto Sąd ponownie rozpatrując skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2009 r., znak: [...] związany jest wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art.190 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w niniejszym postępowaniu należy stwierdzić , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ww. ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustęp 4 precyzuje, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia przychodu. "Przychody więc podlegają "uzyskaniu", uzyskanie przychodu możliwe jest wyłącznie, gdy przychód ma swoje "źródło" , samych źródeł uzyskania przychodów zaś jest wiele i ustawodawca nie wnika w ich egzemplifikację; sformułowanie "bez względu" wskazuje na wszechstronne, hipotetyczne możliwości przeciętnej osoby ubiegającej się o pomoc społeczną poszukiwania źródeł uzyskania przychodów. W zakresie, w jakim organ pomocy społecznej będzie badał przychody uzyskiwane przez osobę fizyczną, nieodzowne stanie się sięgnięcie do art. 11 ust. 1 u.p.d.f., gdzie zamieszczono definicję przychodów na użytek regulacji z zakresu podatku dochodowego od osób fizycznych" (patrz: Ustawa o pomocy społecznej – Komentarz, Wojciech Maciejko, Paweł Zaborniak, Wydanie 3, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2010,). W związku z powyższym należy stwierdzić , że organy orzekające w niniejszej sprawie nieprawidłowo ustaliły, że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o przyznanie pomocy na zakup żywności tj. sierpień 2009 r. został przekroczony o kwotę 223,00 zł. Oszczędności skarżącego przeznaczone na wydatki w miesiącu sierpniu 2009r. nie stanowiły jego dochodu. Podnieść również należy, że oszczędności zgromadzone na książeczce oszczędnościowej, nie mogą być uznane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ustalając stan faktyczny w kontekście możliwości przyznania skarżącemu pomocy na zakup żywności tj. przyznania zasiłku celowego określonego w art. 39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej należy stwierdzić , że skarżący spełnia kryterium dochodowe określone w art. 8 ust.1 tej ustawy, bowiem jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł 0 zł. Spełnienie tego kryterium nie oznacza , że w każdym przypadku wnioskowana pomoc będzie przyznana , bowiem świadczenie to nie ma charakteru obligatoryjnego , a jego przyznanie i wysokość jest rozstrzygane w trybie decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego. Zgodnie z artykułem 39 ust.1 w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. (ust. 2) Rozstrzygnięcia oparte o powyższe przepisy, jak wyżej podniesiono, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego . O tym, że decyzje wydane w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy mają charakter uznaniowy, przesądza użyte w tym przepisie słowo "może" co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek do otrzymania zasiłku celowego, nie każda osoba musi go otrzymać. Rolą sądu administracyjnego kontrolującego zaskarżoną decyzję jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie został przez organy administracyjne przekroczony, a także, czy w sposób należyty uzasadniono orzeczenia o odmowie przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego. Uznaniowość nie oznacza dowolności, a organ związany jest przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przywołanymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości . Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podnieść należy, że stosownie do przepisów ustawy o pomocy społecznej, organ przy udzielaniu wnioskowanej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy, dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Zabezpieczeniem realizacji opisanych powyżej zasad jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Jak wynika z akt sprawy, skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe , jest osobą bezrobotną , bez prawa do zasiłku . Fakt , że skarżący jest bezrobotny nie oznacza , że jest bezradny w swej niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej. Jak wynika z akt sprawy , skarżący zawarł z Akademią [...] umowę zlecenia na wykonywanie określonej pracy . W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w sierpniu 2009 r. skarżący utrzymywał się z oszczędności w wysokości 700,00 zł. , a ponadto posiadał własne zasoby finansowe w wysokości 2 350, 00 zł ulokowane na książeczce [...]. Argumenty skarżącego, że zgromadzone oszczędności są zabezpieczeniem bieżących opłat oraz kosztów związanych z leczeniem , w ocenie Sądu , zasługują na wiarę. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze przede wszystkim przepis art. 2 ust. 1 ustawy który stanowi, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust 1 określającego, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe mające na celu ustalenia stanu faktycznego zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, jednakże organy dokonały nie prawidłowej jego oceny uznając, iż oszczędności skarżącego stanowiły w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku jego dochód. O tym , czy zasiłek celowy powinien być przyznany decydują czynniki takie jak sytuacja rodzinna, zdrowotną, majątkowa wnioskodawcy (i ewentualnie członków jego rodziny), postawa osoby wnioskującej o przyznanie jej pomocy, oraz co najważniejsze w rozpoznawanej sprawie, obiektywne możliwości samodzielnego wyjścia z kryzysu oraz elementy subiektywne – chęć i aktywność w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego, jednakże powodem dla którego wnioskowana pomoc jest dla skarżącego nienależna jest fakt, iż posiadał on zasoby pieniężne w wysokości 2 350 zł, ulokowane na książeczce [...]. Suma ta pozwalała na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych oraz na przezwyciężanie trudnej sytuacji życiowej, poprzez wykorzystanie tych własnych zasobów finansowych, a być może i własnych możliwości poprzez podjęcie zatrudnienia. W ocenie Sądu , zaskarżona decyzja mimo błędnego ustalenia dochodu strony może pozostać w obrocie prawnym, gdyż rozstrzygniecie odmawiające przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku było zgodne z celami udzielania pomocy społecznej . Pomocy tej nie udziela się , gdy osoba ubiegająca się o taką pomoc może i powinna wykorzystać w pierwszej kolejności własne uprawnienia , zasoby i możliwości. W rozpatrywanej sprawie , jak wyżej wykazano, przesłanki takie zaistniały. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Mając na uwadze fakt , że skarżący nie przekroczył kryterium dochodowego określonego w art.8 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, od której to przesłanki uzależniona jest pomoc przyznawana w trybie art.39 ust.1 tej ustawy, dlatego nie zachodziła przesłanka do rozważenia przyznania skarżącemu pomocy w trybie art. 41 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.